ANTT e Marco de Penalidades: ilegalidades processuais e risco de judicialização

O Marco de Penalidades para transporte rodoviário interestadual de passageiros (TRIP), previsto na Resolução 6.074/2025 e com vigência a partir de 18 de agosto, apresenta graves falhas procedimentais capazes de gerar extensiva judicialização, ainda que tecnicamente justificado sob o argumento de contenção de riscos operacionais.

Contexto

O setor de transporte rodoviário de passageiros no Brasil permanece em transformação desde a introdução do regime de autorizações em 2014. Historicamente marcado por judicializações decorrentes de impasses administrativos, o mercado só agora experimenta a primeira janela extraordinária de seleção de operadoras, aberta em 2025, que contempla aproximadamente 47 mil trechos em mercados desatendidos ou monopolizados, potencialmente beneficiando quase 2.500 municípios e ampliando em 113% o total de autorizações administrativas existentes.

Nesse contexto de abertura, a ANTT introduz um novo regime sancionatório de alto impacto, que inclui penalidades severas capazes de comprometer a viabilidade de operadoras em fase de consolidação, favorecendo sistematicamente empresas estabelecidas. O timing e o processo de aprovação do Marco de Penalidades revelam dinâmicas questionáveis sob a ótica do direito administrativo.

O que foi decidido

A ANTT, por meio de sua diretoria, aprovou a Resolução 6.074/2025 sem reabrir a Audiência Pública 1/2023 que orientou o debate inicial em 2023. Entre a discussão original e a canetada final em 2025, o Marco sofreu transformações substanciais, incluindo a inserção de dispositivos inteiramente novos: subautorização, redefinição de transporte clandestino e sanção de perdimento de veículos. A agência classificou essas inclusões como meros "aprimoramentos técnicos e adequações regulatórias", negando a necessidade de novo ciclo de participação social.

O processo de consolidação envolveu designação direta de relator ad hoc sob regime de urgência, em desvio do sorteio ordinário. Embora o Regimento Interno da ANTT permita tal prática em "situações excepcionais", a cronologia revela que a matéria estava em debate desde janeiro de 2023, fragilizando o argumento de excepcionalidade quando aplicado em dezembro de 2025.

Base normativa e precedentes

• Lei 13.848/2019 (Lei das Agências Reguladoras) — Estabelece os requisitos para processo regulatório transparente, incluindo audiência pública e justificativa de modificações substanciais após debate público.
• Lei 10.233/2001 — Cria a ANTT e define suas competências de regulação do transporte terrestre.
• Constituição Federal, art. 37, caput e §1º — Princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, transparência) e direito de petição.
• Constituição Federal, art. 5º, XXXIII — Direito à informação de órgãos públicos.
• CPC, arts. 1º e 166 — Interpretação extensiva dos princípios de acesso à justiça e debate equilibrado no processo administrativo.
• Jurisprudência consolidada do STF reconhece que participação social adequada é pressuposto de legitimidade de atos regulatórios (precedentes em matéria ambiental e de telecomunicações aplicáveis por analogia).

Impacto prático

Para operadoras e novos entrantes:

• Exposição súbita a sanções severas (incluindo perda de autorização e perdimento de frota) aprovadas sem oportunidade de manifestação técnica e comercial.
• Risco aumentado de questionar legitimidade regulatória perante o Judiciário, gerando custos processuais e incerteza operacional durante a janela extraordinária de expansão.
• Competição desequilibrada: as empresas tradicionais, com carteira de rotas consolidada, enfrentam menor impacto de novos critérios em comparação com novos entrantes, que carecem de histórico de conformidade.

Para o setor como todo:

• Onda previsível de litigância administrativa e judicial, congestionando tribunais e órgãos colegiados.
• Desestímulo à inovação e entrada de novos operadores justamente no momento em que a política pública (janela extraordinária) busca abrir mercado.
• Potencial nulidade ou modulação temporal de disposições caso o Judiciário reconheça vício processual insanável.

Para o Judiciário e órgãos de controle:

• Pressão para avaliar se a ANTT respeitou o processo regulatório previsto na Lei 13.848/2019, incluindo análise de impacto regulatório (AIR) adequado e participação social genuína.
• Questionamentos sobre motivação real da designação ad hoc de relator e cronologia do processo.

O que observar

Pontos abertos:

1. Modulação de efeitos: Caso o Judiciário reconheça vício processual, a Resolução pode ser suspensa integralmente ou ter seus efeitos modulados (ex.: aplicação apenas a futuras autorizações, não às já concedidas na janela extraordinária).

2. Requisitos processuais:

   • A ANTT respeitou o dever de AIR (Análise de Impacto Regulatório) conforme exigido pela Lei 13.848/2019?
   • Houve justificação adequada para não reabrir audiência pública, considerando a substancialidade das mudanças?
   • A urgência alegada resiste ao escrutínio temporal e fático?

3. Recursos cabíveis:

   • Mandado de segurança preventivo por operadoras contra aplicação da Resolução.
   • Ação civil pública questionando participação social insuficiente (legitimidade ativa: sindicatos, associações representativas).
   • Requerimentos informativos ao Congresso Nacional (já iniciados) podem gerar pressão política por revogação ou suspensão.

4. Próximas etapas regulatórias:

   • Competências da Procuradoria Federal Especializada (PFE) junto à ANTT em revisar a juridicidade interna da norma.
   • Possível provocação do Tribunal de Contas da União (TCU) para auditoria do processo regulatório.
   • Pressão parlamentar por revisão, especialmente de deputados representando regiões beneficiadas pela janela extraordinária.

Riscos para profissionais:

• Advogados representando operadoras devem considerar ações preventivas (mandado de segurança, arguição de ilegalidade em processos administrativos) antes que sanções sejam aplicadas sob o novo regime.
• A defesa consistente em "vício processual irremediável" pode ser estratégia superior a questionar mérito técnico das penalidades, dado o histórico de deferência às agências em análise técnica.
• Prazo crítico: As companhias selecionadas na janela extraordinária têm até 10 de julho de 2026 para requerer novo Termo de Autorização; nesse intervalo, eventual decisão judicial sobre ilegalidade da Resolução teria máximo impacto.

Compatibilidade com abertura de mercado:

O desenho do Marco de Penalidades, ainda que motivado por prudência regulatória legítima, contraria a política pública de expansão de mercado (janela extraordinária) ao impor barreiras informais via risco sancionatório elevado a novos entrantes. Essa tensão entre objetivo de abertura e instrumento de restrição deve ser resolvida pelo Judiciário ou pela ANTT via revisão normativa.