Brasil e a estratégia de terras raras: oportunidade e desafios regulatórios

O Brasil encontra-se diante de um cenário de oportunidade geopolítica e industrial relacionado aos minerais terras raras — 17 elementos químicos de propriedades singulares (maleabilidade, condutividade elevada, capacidade energética) fundamentais para tecnologias de ponta, energia renovável, defesa e sistemas de inteligência artificial. Apesar da designação enganosa, a "raridade" não reside na abundância natural, mas na dificuldade técnica e econômica de extraí-los em concentrações puras. O contexto atual, marcado pela eletrificação global da economia e competição geopolítica acirrada, transforma essa questão em matéria de interesse estratégico nacional e regulatório.

Contexto

A concentração da cadeia produtiva de terras raras é o fator determinante que move a urgência internacional. A China detém aproximadamente 70% da produção mundial e entre 85% a 90% da capacidade global de refino e processamento, criando um gargalo estrutural que motiva governos e empresas a diversificar fontes de abastecimento. Essa dependência é particularmente crítica para tecnologias emergentes: turbinas eólicas, veículos elétricos, semicondutores avançados, satélites e sistemas de defesa.

O Brasil, possuidor da segunda maior reserva conhecida de terras raras do planeta (aproximadamente 14% das reservas globais, segundo estimativas da Agência Nacional de Mineração — ANM), permanece marginalizado dessa cadeia global. A questão regulatória e estratégica que se coloca é bifurcada: o país pode atuar como mero fornecedor de matéria-prima ou como competidor industrial na transformação e processamento desses minerais. A Agência Nacional de Mineração alertou, em audiências públicas no Senado, para a defasagem da estrutura regulatória existente, sinalizando que o marco normativo atual não acompanha a velocidade das demandas geopolíticas e econômicas contemporâneas.

Dois blocos de interesse disputam a formulação da política nacional. De um lado, a segurança estratégica e a prioridade nacional sobre recursos; do outro, a abertura de mercado para capturar investimentos internacionais em janela temporal delimitada pela elevada demanda global. A transição energética global, a revolução digital (com foco em inteligência artificial e computação em nuvem) e a modernização das capacidades defensivas nacionais aceleram essa corrida.

O que foi decidido

O Senado Federal instituiu processo legislativo para criação da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE), consubstanciada em dois projetos de lei ainda em tramitação. A PNMCE pretende estruturar marco regulatório que oriente extração, processamento e transformação industrial de terras raras, mantendo a cadeia produtiva territorialmente circunscrita ao Brasil. Essa decisão estratégica reflete entendimento de que manter a agregação de valor dentro do território nacional é essencial para maximizar retorno econômico e desenvolvimento tecnológico.

Paralelamente, duas comissões parlamentares especializadas — a Comissão de Relações Exteriores (CRE) e a Comissão de Infraestrutura (CI) — conduziram audiências públicas com diplomatas, especialistas em mineração e órgãos reguladores. A CRE enfatizou a dimensão geopolítica: a importância do marco regulatório tanto para segurança da cadeia produtiva quanto para posicionamento brasileiro em negociações internacionais. A CI focalizou abertura de mercado e oportunidade temporal, considerando a janela de demanda global potencialmente transitória.

O resultado ainda é programático (não há lei aprovada), mas sinaliza compromisso legislativo com regulação específica do setor — ausente atualmente no ordenamento jurídico brasileiro.

Base normativa e precedentes

• Constituição Federal/1988, arts. 20 e 176 — Minerais são bens da União; concessão de lavra depende de lei complementar
• Lei 9.433/1997 (Lei de Concessões e Permissões) — Regime de outorga para exploração de recursos naturais
• Decreto 9.406/2018 (Novo Código de Mineração) — Disciplina autorização de pesquisa e concessão de lavra; institui direitos e deveres do concessionário
• Lei 12.970/2014 — Política de Inovação e Tecnologia no setor de minerais estratégicos (precedente setorial)
• Lei 13.575/2017 — Institui a Agência Nacional de Mineração; centraliza competência regulatória
• Decreto 11.199/2022 — Estratégia Nacional de Minerais Críticos (instrumento de governo anterior; base para discussão atual)
• Jurisprudência consolidada do STF e STJ — Soberania sobre recursos naturais estratégicos; prevalência de interesse nacional sobre concessões de exploração (Temas 889 e 890 do Repercussão Geral)

Impacto prático

Para o Estado e políticas públicas:

• Potencial receita tributária e de royalties através de regulação específica ainda inexistente, com tributação a ser disciplinada por lei complementar (imposto sobre extração mineral)
• Oportunidade de capturar demanda global em transição energética, com prazo limitado (próximos 5-10 anos, segundo análises de organismos internacionais)
• Risco geopolítico: permanecer fora da cadeia de transformação global consolida posição de fornecedor de baixo valor agregado

Para empresas de mineração e indústria:

• Necessidade de adaptar projetos a regulação ainda em formulação, criando incerteza regulatória temporária
• Potencial acesso a créditos de desenvolvimento (BNDES, bancos multilaterais) condicionado a conformidade com critérios de sustentabilidade ainda a serem fixados
• Competição intensificada por concessões e autorização de pesquisa, dado interesse internacional elevado

Para órgãos reguladores (ANM, DNPM):

• Necessidade de ampliação institucional para avaliar projetos complexos e tecnicamente densos
• Revisão de metodologias de cálculo de royalties e tributação específica para o segmento
• Coordenação entre agências: ANM, Ministério da Defesa (segurança estratégica), Itamaraty (negociações internacionais)

Para profissionais do direito:

• Demanda por expertise em direito minerário e regulação de recursos estratégicos
• Litigiosidade potencial sobre questões de interesse nacional vs. liberdade contratual em concessões
• Oportunidades consultivas em estruturação de joint ventures com investidores internacionais

O que observar

A tramitação da PNMCE segue fase embrionária. A tensão entre abertura de mercado e controle estatal sobre recurso estratégico pode resultar em compromisso legislativo que satisfaça ambas as dimensões incompletamente. Observar:

1. Desenho do mecanismo tributário — Lei complementar a estabelecer alíquotas e base de cálculo para royalties de terras raras (ausência atual cria vácuo regulatório)
2. Critérios de interesse nacional — Como se operacionalizará a prioridade constitucional de soberania sem criar restrições disfarçadas à concorrência
3. Harmonização com normas ambientais e de sustentabilidade — Extração de terras raras é ambientalmente intensiva; regulação socioambiental (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/1981) pode gerar conflitos com agenda acelerada
4. Alinhamento com política de defesa — Segurança de suprimento interno para indústria de defesa pode justificar restrições à exportação, sujeitas a análise de conformidade com compromissos internacionais (OMC)
5. Investimentos de pesquisa e desenvolvimento — Transferência tecnológica será condição para concessões em refino e transformação?

O cenário é de oportunidade temporal com risco regulatório moderado. A regulação específica, quando aprovada, tendencialmente reduzirá incerteza e atrairá investimento. Profissionais e empresas devem acompanhar tramitação legislativa e eventual regulamentação por decreto do Poder Executivo.