Indicador Mulheres na Regulação (iM&R): métricas de paridade nas agências

O Instituto Mulheres na Regulação apresentou um sistema inovador de mensuração da participação feminina em agências reguladoras federais brasileiras, denominado Indicador Mulheres na Regulação (iM&R), estruturado como uma família de três indicadores complementares que avaliam dimensões distintas da representatividade de mulheres em cargos decisórios e técnicos.

Contexto

A negligência histórica em relação à participação feminina em órgãos reguladores foi identificada como um fator de distorção nas políticas públicas e na governança setorial. A premissa central — citada por Stiglitz e colaboradores no relatório Beyond GDP — estabelece que a ausência de mensuração implica invisibilidade institucional do problema. Até recentemente, não havia métricas padronizadas e comparáveis entre agências sobre o grau de representatividade feminina.

O Instituto Mulheres na Regulação iniciou, em 2022, levantamentos sistemáticos anuais sobre a presença de mulheres na regulação federal, constatando que a baixa participação feminina em espaços decisórios permanecia em disputa conceitual — havia desacordo sobre se constituía efetivamente um problema que exigisse intervenção institucional. Esse cenário começou a mudar após a inserção da temática na agenda do Encontro de Reguladores, principal fórum de disseminação de boas práticas regulatórias no país.

A Constituição Federal de 1988 e compromissos internacionais ratificados pelo Brasil estabelecem mandatos de igualdade substantiva de gênero, criando obrigações para que a administração pública promova equidade nos seus quadros decisórios. As agências reguladoras, como órgãos de governo, estão sujeitas a esses compromissos constitucionais e aos princípios de publicidade e transparência (art. 37, CF/88).

O que foi decidido

O Instituto Mulheres na Regulação desenvolveu e adaptou ao longo de 2024 um sistema de indicadores — o iM&R — para subsidiar a premiação de agências que se destaquem em equidade de gênero. O modelo foi apresentado como ferramenta de diagnóstico, reconhecimento público e incentivo para a construção de uma governança regulatória mais representativa.

O iM&R estrutura-se em três medidas independentes e complementares, cada uma respondendo a questionamentos distintos sobre a ocupação feminina em agências:

Indicador de Presença (IPres): Avalia a presença feminina em três níveis hierárquicos — diretoria colegiada, superintendências (titulares) e corpo técnico (especialistas em regulação). A diretoria colegiada e superintendências recebem 70% do peso total, em razão do impacto simbólico dessas posições na atração de futuras gerações e no padrão de futuras nomeações. O indicador é normalizado pela meta internacional de paridade de 50%, resultando em valor 1,00 quando atingida.

Indicador de Equilíbrio Hierárquico (IEQ): Mensura a lacuna entre a proporção de mulheres no corpo técnico e na alta liderança. Construído de forma assimétrica, o indicador reflete a lacuna quando existe defasagem entre níveis, mas permanece em 1,00 quando a liderança iguala ou supera a base — capturando somente cenários de sub-representação na liderança.

Indicador de Impulso (IImp): Responde à pergunta sobre o grau de promoção de mulheres para liderança em relação à sua disponibilidade no corpo técnico. Quando supera 1,00, evidencia que a agência promove mulheres em proporção superior ao seu contingente técnico, sinalizando esforço ativo de promoção. Permite isolar o desempenho atribuível ao esforço institucional daquele decorrente de condicionantes estruturais do mercado de trabalho setorial.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública incluem publicidade e eficiência, compatíveis com transparência sobre representatividade;
• Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) — tratado internacional ratificado pelo Brasil que obriga Estados a adotar medidas para eliminar discriminação de gênero;
• Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) — compromisso internacional do Brasil com igualdade de gênero (ODS 5), alinhado com a temática;
• Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) — fundamenta a transparência sobre dados de composição de órgãos públicos;
• Jurisprudência consolidada sobre igualdade substantiva — STF tem reconhecido que a igualdade formal é insuficiente para cumprir mandatos constitucionais de isonomia e requer ações afirmativas e transparência de diagnóstico.

Impacto prático

O sistema iM&R gera impactos em múltiplas frentes:

• Para agências reguladoras: Estabelece métrica de avaliação de desempenho em equidade de gênero, com reconhecimento público vinculado ao Selo de Boas Práticas Regulatórias — criando incentivo não monetário para reconfiguração de processos de seleção e promoção de lideranças femininas;

• Para poder público: Fornece diagnóstico comparável entre setores regulados (energia, telecomunicações, transportes, finanças), permitindo políticas públicas diferenciadas conforme especificidades setoriais;

• Para pesquisadores e formuladores de políticas: Disponibiliza métricas robustas para identificar se disparidades decorrem de falta de candidatas técnicas (corpo técnico) ou de barreiras na promoção (liderança);

• Para sociedade civil: Viabiliza accountability sobre representatividade em espaços decisórios que impactam setores estratégicos da economia — energia, telecomunicações, transporte, saneamento;

• Para mulheres em carreiras regulatórias: Reduz invisibilidade do problema e cria expectativa institucional de mobilidade vertical baseada em mérito, reduzindo barreiras invisíveis de promoção.

O que observar

Alguns pontos permanecem abertos ou requerem atenção:

• Resistência conceitual: A incorporação da pauta de equidade de gênero nas prioridades regulatórias ainda enfrenta resistência entre gestores — a experiência acumulada mostra que apenas mulheres reconhecem sistematicamente o fenômeno como problema. Mudança institucional depende de engajamento de lideranças masculinas.

• Variabilidade setorial: O iM&R reconhece especificidades de cada agência, mas a heterogeneidade do corpo técnico em diferentes setores regulados (energia, telecomunicações) pode criar justificativas estruturais para manutenção de disparidades.

• Efetividade do incentivo não monetário: O modelo utiliza premiação simbólica (Selo, reconhecimento público). Estudos futuros deverão avaliar se esse estímulo gera mudanças comportamentais efetivas nas políticas de recursos humanos das agências.

• Modulação de metas: Ainda não há definição de metas normativas por agência — o iM&R diagnostica, mas não estabelece obrigações legais. Eventual regulamentação formal poderia aumentar pressão institucional.

• Interseccionalidade: O indicador não desagrega por raça, orientação sexual ou outras dimensões de identidade — discussões futuras podem exigir refinamento para capturar discriminações interseccionais.