Marco Legal do Transporte Coletivo: do financiamento à experiência do usuário

O presidente sancionou a Lei 15.432/2026, que institui o chamado Marco Legal do Transporte Público Coletivo, introduzindo mudanças estruturais sobre financiamento e contratação por desempenho; o efeito prático imediato é abrir caminho para fontes federais de custeio e para contratos indexados a metas, mas sem garantias automáticas de redução tarifária ou de mecanismos consolidados que vinculem remuneração à experiência do passageiro.

Contexto

A aprovação da nova lei representa o avanço legislativo mais significativo no setor desde a edição da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012). A controvérsia central que atravessa o debate é a distância entre regras contratuais/públicas e a experiência real dos usuários: as métricas operacionais tradicionais frequentemente não capturam impactos concentrados que alteram a percepção do serviço e o comportamento modal. Desde há anos há demanda por regulação baseada em desempenho, mas existia lacuna sobre como mensurar, auditar e vincular financeiramente indicadores de satisfação e experiência do passageiro. A nova norma introduz dois vetores relevantes: (i) separação formal entre tarifa do passageiro e remuneração do operador; (ii) autorização para utilização discricionária de receitas federais (mecanismo associado à Cide dos combustíveis) para custear o serviço. Vetos presidenciais eliminaram a obrigação de custeio integral das gratuidades pelos entes federativos e retiraram a vinculação de percentual mínimo da receita da Cide ao transporte, deslocando decisões sobre redução tarifária para a esfera política e orçamentária.

O que foi decidido

A Lei 15.432/2026 fixa que o transporte coletivo urbano é política pública cujo financiamento pode ser distinguido da tarifa paga pelo usuário, abrindo espaço para subsídios e contratos remunerados por desempenho. A norma exige que o titular do serviço estabeleça metas, indicadores de qualidade operacional e de satisfação do usuário, com mecanismos de aferição vinculados à remuneração dos operadores. Contudo, o texto não uniformiza instrumentos técnicos para medir a experiência nem detalha a alocação de responsabilidades entre operadores e poder público: cria o mandato de regulação por desempenho, mas não entrega o conjunto de métricas contínuas, auditáveis e calibradas à controlabilidade das partes. Assim, embora se avance na teoria dos incentivos, a lei deixa espaço para disputas sobre quais indicadores contarão para efeitos remuneratórios e sobre quem é responsável por fatores estruturais que influenciam a percepção do usuário (infraestrutura, faixas exclusivas, integração tarifária).

Base normativa e precedentes

• Art. 23, CF/88 — competência comum para proteção dos transportes coletivos como prestação pública, subsidiando a atuação integrada entre entes federativos.
• Art. 30, CF/88 — atribuição municipal para organizar o trânsito e o transporte urbano, fundamento da titularidade local sobre serviços urbanos.
• Lei 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) — marco anterior que orienta planejamento e integração; o novo Marco Legal representa atualização normativa relevante.
• Lei 15.432/2026 — norma que institui o Marco Legal do Transporte Público Coletivo, separando tarifa e remuneração e priorizando contratação por desempenho.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais administrativos e judiciais sobre responsabilidade concorrente entre concedente e operador — relevante para conflitos sobre controlabilidade de indicadores.

Impacto prático

• Para autoridades públicas: amplia possibilidades de financiamento público e exige o desenho institucional de contratos com metas; porém, ganham margem discricionária no uso de recursos federais e na decisão de custear gratuidades, o que impõe necessidade de planejamento orçamentário e transparência fiscal.
• Para operadores: há oportunidade de receita estável desvinculada integralmente da tarifa, com remuneração por desempenho; ao mesmo tempo, enfrentam risco contratual se indicadores forem mal calibrados ou incluírem fatores fora de sua esfera de controle.
• Para usuários e sociedade: potencial redução efetiva do preço do transporte depende de escolhas orçamentárias e políticas posteriores; sem métricas robustas de experiência, benefícios para o passageiro podem ser limitados.
• Para litigância e contratos em curso: contratos que serão celebrados ou revistos terão de incorporar novos requisitos de metas e indicadores; litigiosidade deve crescer enquanto houver disputa sobre indicadores, métodos de aferição e alocação de responsabilidades.

O que observar

• Instrumentos técnicos essenciais: será necessário regulamentar padrões de pesquisa contínua de satisfação, protocolos de amostragem, periodicidade e auditoria independente — sem isso, índices esporádicos serão insuficientes para vincular remuneração.
• Controlabilidade e alocação de risco: contratos precisam explicitar quem responde por cada componente da experiência (frequência, infraestrutura, conforto, integração tarifária) para calibrar incentivos e evitar transferência indevida de risco ao erário.
• Riscos de captura política: a autorização discricionária do uso de receita federal (Cide) exige salvaguardas para evitar alocações politicamente motivadas que não priorizem qualidade e equidade.
• Modulação e aplicação retroativa: aguardar atos regulamentares e orientações técnicas; eventual aplicação a contratos vigentes pode gerar necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro e controvérsias administrativas/judiciais.
• Recursos e fiscalização: ampliar capacidade das agências reguladoras municipais/regionais para auditar indicadores e aplicar sanções; sem reforço institucional, a lei terá efeito limitado.

Em síntese, a Lei 15.432/2026 instrumentaliza uma mudança conceitual relevante ao tratar o transporte coletivo como política pública passível de financiamento público e contrato por desempenho. O ganho real para o passageiro dependerá, porém, da qualidade técnica dos instrumentos de medição da experiência, da clareza contratual na alocação de responsabilidades e da disciplina orçamentária e regulatória na implementação.