Mudanças na Reurb: concessões e saneamento sem licitação

O projeto aprovado na CAE altera a Lei 13.465/2017 e autoriza o uso ampliado de concessões urbanísticas, prevê reassentamento ou indenização de moradores e permite participação de concessionárias de saneamento em projetos de regularização fundiária sem licitação, segundo relatório que agora seguirá à CCJ.

Contexto

A regularização fundiária urbana tem sido um instrumento central para integrar áreas ocupadas informalmente ao ordenamento jurídico-urbanístico das cidades, conferindo segurança jurídica aos ocupantes e viabilizando investimentos em infraestrutura. A Lei 13.465/2017 criou a Reurb para tratar dessa integração, diferenciando modalidades de interesse social (Reurb-S) e de interesse específico (Reurb-E). No plano normativo, essa atuação cruza dispositivos constitucionais sobre política urbana e competência municipal, bem como normas estruturantes como o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

A controvérsia prática que motiva o projeto em exame envolve duas questões principais: (i) os mecanismos de financiamento e execução da regularização — aqui, a introdução de concessões urbanísticas e a remuneração de concessionárias — e (ii) a articulação entre a Reurb e empreendimentos de infraestrutura essencial, notadamente serviços de saneamento, inclusive com dispensa de licitação para concessionárias que já atuem na área. Essas soluções buscam acelerar intervenções, mas suscitam debates sobre compatibilidade com regras de licitação, proteção dos ocupantes de baixa renda e limites ao poder municipal de delegar serviços e titularidades.

O que foi decidido

A Comissão de Assuntos Econômicos aprovou a proposição que altera a Lei 13.465/2017. O texto: (i) autoriza o reassentamento ou a indenização dos moradores quando a área for necessária para remoção por risco, proteção ambiental ou abertura de equipamentos e vias; (ii) determina preferência, na Reurb-S, por reassentamento em áreas próximas e desocupadas; (iii) possibilita que municípios deleguem a execução da Reurb por meio de concessão urbanística, com diferentes formas de remuneração conforme a modalidade — pagamento público e receitas acessórias na Reurb-S; pagamento pelos beneficiários, transferência de lotes ou outras receitas contratadas na Reurb-E; e (iv) permite que concessionárias de saneamento participem da promoção da Reurb em áreas por elas atendidas, com dispensa de licitação, integrando obras de água, esgoto, drenagem e resíduos sólidos.

O relator sustentou que o uso de concessão urbanística amplia os recursos e ferramentas disponíveis para regularização, especialmente para atender população de baixa renda, e que não haveria impacto orçamentário ou financeiros identificado no parecer.

Base normativa e precedentes

• Art. 182, CF/88 — política urbana como função social da cidade; fundamento constitucional da ordenação do solo urbano.
• Art. 23, CF/88 — competência comum para proteção do meio ambiente e promoção do desenvolvimento urbano.
• Lei 13.465/2017 (Reurb) — regime jurídico-central alvo das alterações; disciplina Reurb-S e Reurb-E, titulação e medidas para integração de núcleos informais.
• Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) — diretrizes para planos diretores, parcelamento, uso e ocupação do solo; fundamento para zonamentos especiais.
• Lei 11.445/2007 (Política Nacional de Saneamento Básico) — marco para prestação e regulação de serviços de saneamento, relevante para integração de concessões de saneamento às obras de regularização.
• Lei 8.987/1995 e Lei 11.079/2004 — regimes de concessão e PPP aplicáveis à delegação de serviços públicos e obras, úteis para interpretar formas de remuneração e contratos.
• Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) — regime licitatório aplicável a contratações públicas, cujo alcance frente à dispensa prevista no projeto deverá ser interpretado frente às hipóteses legais de inexigibilidade/dispensa.
• Jurisprudência: a jurisprudência consolidada sobre Reurb e sobre limites à delegação de serviços públicos e à alteração de regras de parcelamento/uso deve ser considerada para definir contornos da legalidade das dispensas e mecanismos de remuneração.

Impacto prático

• Para municípios: amplia opções contratuais e fontes de financiamento para projetos de Reurb, podendo acelerar titulação e obras urbanas; impõe necessidade de adequar planos diretores, criar zonas especiais e projetar contratos de concessão urbanística.
• Para moradores de núcleos informais: reforça a previsão de reassentamento ou indenização quando houver necessidade pública, com preferência para reassentamento próximo no caso da Reurb-S; contudo, preservação de direitos dependerá de regulamentações e contratos que garantam contrapartidas e critérios objetivos.
• Para concessionárias e investidores: abre mercado para participação direta em programas de regularização, inclusive com possibilidade de remuneração por receitas acessórias e transferência de lotes, o que pode atrair investimento privado em infraestrutura integrada.
• Para operadores de saneamento: a autorização para atuar sem licitação nas áreas que já atendem pode acelerar obras, mas eleva a necessidade de examinar compatibilidade com a Lei de Licitações e possíveis impugnações administrativas ou judiciais.
• Para o contencioso: projetos e contratos resultantes poderão gerar disputas sobre parâmetros de avaliação de lotes, critérios de indenização, cumprimento de requisitos do Estatuto da Cidade e legalidade das dispensas de licitação.

O que observar

• Compatibilidade com a Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) e com princípios constitucionais (isonomia, moralidade, publicidade): a previsão de dispensa para concessionárias de saneamento poderá ser alvo de questionamento sobre sua amplitude e fundamento jurídico.
• Garantias aos ocupantes de baixa renda: a eficácia prática da preferência por reassentamento próximo dependerá de recursos, terrenos disponíveis e critérios objetivos no ato de implementação; atenção a requisitos mínimos de infraestrutura.
• Instrumentação contratual: a utilização de concessão urbanística e formas de remuneração via transferência de lotes exige cláusulas claras sobre controles, mitigação de risco e contrapartidas para o poder público.
• Regulamentação complementar e modulação: será decisivo observar atos normativos subsequentes e interpretação da CCJ e do plenário do Senado, além de eventuais normas infralegais municipais para efetivar as zonas especiais nos planos diretores.
• Risco de judicialização: medidas que interfiram em procedimentos de licitação ou que impliquem renúncia de receita poderão motivar ações de controle pelo Ministério Público ou ações diretas em esfera administrativa/jurisdicional.

Em síntese, a alteração proposta expande instrumentos para operacionalizar a Reurb e integrar saneamento às obras de regularização, com potencial para acelerar a titulação e a universalização de serviços. Ao mesmo tempo, coloca em evidência a necessidade de equilíbrio entre eficiência, legalidade dos procedimentos de delegação e proteção dos direitos das populações de baixa renda, pontos que deverão ser escrutinados na tramitação pela CCJ e nas fases subsequentes de regulamentação e execução.