STF reconhece natureza estadual de cartórios e limita cobrança do ISSQN

O Supremo Tribunal Federal confirmou que a acumulação das atividades de notas e de protesto em serventias extrajudiciais é compatível com o ordenamento, e assentou que tabeliães interinos, quando nomeados para responder por serventias vagas, atuam como prepostos do Estado — conclusão que tem efeito direto sobre a sujeição desses agentes e das serventias ao ISSQN.

Contexto

A controvérsia combina duas questões centrais: a possibilidade de acumular atos notariais (escrituras, reconhecimentos, lavraturas) com a atividade de protesto de títulos em um mesmo cartório; e a natureza jurídica da relação entre tabelião interino e poder público, com reflexos fiscais sobre a incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), tributo municipal regulado pela Lei Complementar nº 116/2003.

Historicamente, o regime das serventias extrajudiciais no Brasil oscilou entre concepções privatistas e publicistas. Em muitos Estados, o tabelião exerce função delegada — incumbido de serviço público mediante delegação ou provimento — o que coloca dúvidas sobre se a receita proveniente dos atos cartoriais constitui preço de prestação de serviço municipal (sujeito a ISSQN) ou remuneração de atividade estatal, com regime tributário diverso. A discussão se intensificou na medida em que a cobrança do ISSQN sobre atos notariais impacta o custo dos serviços e a estrutura financeira dos cartórios.

Além disso, há tensão quanto à possibilidade de um único titular ou unidade cartorária concentrar diferentes competências (por exemplo, notas e protesto): interessa saber se a acumulação afronta normas de organização da atividade notarial, princípios do concurso público e vedação a monopólio de funções, e se permite economia administrativa ou risco de concentração indevida.

O que foi decidido

A Corte validou a acumulação de atividades cartoriais de notas e de protesto, reconhecendo que essas funções podem ser desempenhadas na mesma serventia sem ofensa ao ordenamento jurídico. No mesmo julgamento, o Tribunal entendeu que o tabelião interino designado para responder por serventia vaga não age como mero particular: atua como preposto do Estado, executando serviço público delegado ou subordinado à administração.

A consequência imediata desse entendimento é a limitação da incidência do ISSQN sobre receitas relacionadas às atividades desempenhadas por esses agentes. Ao caracterizar o interino como preposto estatal, a Corte afasta, na prática, a sujeição automática das receitas cartoriais ao ISSQN municipal na forma ordinária aplicável a atividades privadas de prestação de serviços. O voto majoritário fundamentou-se na natureza jurídica da serventia, no regime de delegação e nas peculiaridades do serviço notarial e de registro, que se inscrevem no dispositivo constitucional relativo à organização administrativa e à prestação de serviços públicos.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que informam a delegação e o desempenho de funções públicas.
• Art. 5º e arts. do Título dos Direitos e Garantias (quando relevante à prestação de serviços com alcance de eficácia de direitos documentais) — matriz constitucional do serviço público jurisdicional/registral.
• Lei Complementar 116/2003 (ISSQN) — disciplina a hipótese de incidência do imposto sobre serviços e critérios de tributação municipal.
• Código Tributário Nacional — CTN (Lei 5.172/1966) — conceitos gerais sobre fato gerador, sujeito ativo e passivo, e interpretação do fenômeno tributário.
• Normas estaduais sobre organização cartorária — regimen específico de delegação e provimento das serventias (mencionadas genericamente como base normativa local aplicável).
• Jurisprudência: a decisão dialoga com a jurisprudência consolidada que, em distintos recursos, já admitiu a especificidade das serventias extrajudiciais e reconheceu, em casos concretos, limites à tributação municipal excessiva sobre atividades delegadas.

Impacto prático

• Para titulares e interinos de serventias: redução da insegurança jurídica sobre a cobrança de ISSQN; possibilidade de reavaliação de exigências fiscais anteriores cobráveis sobre receitas quando demonstrada a condição de preposto do Estado.
• Para municípios: restrição à base de tributação do ISSQN sobre atos notariais quando comprovada natureza delegada e a vinculação do prestador ao poder público; pressiona a necessidade de revisão de regulamentos e procedimentos fiscais locais.
• Para advogados tributários: novo quadro probatório e argumentativo para ações em curso que discutem a incidência do ISSQN sobre cartórios; reforço da tese de imunidade ou não-incidência em situações de delegação estatal.
• Para usuários e contratantes de serviços notariais: potencial conservação de tarifas reguladas por normas estaduais ou provimento público, evitando aumento automático por cobrança municipal do ISSQN.
• Processos em andamento que tratem da natureza jurídica dos serviços cartoriais ou da cobrança do ISSQN poderão demandar readequação de teses e pedidos (ex.: pedidos de repetição de indébito, controle de cobrança e alcance dos créditos fiscais).

O que observar

• Prova e elementos fáticos: o reconhecimento da condição de preposto depende de análise concreta do vínculo funcional, do regime de provimento/competência e da remuneração; não se trata de automática imunidade tributária para todo cartório.
• Modulação de efeitos: possíveis decisões de modulação pelo Tribunal para limitar efeitos retroativos da tese, preservando atos e cobranças anteriormente regularizados; atenção a eventual fixação de marco temporal.
• Recursos e repercussão: a decisão pode ensejar repercussões em tribunais regionais e instâncias administrativas fiscais; é previsível a multiplicação de ações de repetição de indébito e contenciosos administrativos.
• Necessidade de regulamentação complementar: municípios e Estados poderão editar normas interpretativas ou ajustamentos na cobrança do ISSQN e na organização das serventias, inclusive contratos administrativos ou normas de provimento.
• Risco de litigiosidade: nova onda de demandas sobre qualificação jurídica de serventias e sobre a natureza da receita (tributável ou não) — advogados devem reforçar provas documentais e normativas dos regimes locais.

Em suma, a decisão consolida uma compreensão público-administrativa das serventias extrajudiciais quando exercidas por interinos designados, com consequências tributárias relevantes ao limitar a incidência municipal do ISSQN sobre atos cartoriais. Para operadores do direito, a orientação exige reavaliação de riscos fiscais, revisão de estratégias processuais e atenção às normas estaduais e municipais que disciplinam a prestação e a tributação dos serviços notariais e de protesto.