STF julgará em plenário físico validade da Resolução 407/21 sobre seguros

O Supremo Tribunal Federal deslocou para plenário físico o julgamento sobre a constitucionalidade da Resolução 407/2021 do Conselho Nacional de Seguros Privados, que estabelece regime jurídico específico para contratos de seguros de danos destinados à cobertura de grandes riscos. A decisão decorreu de pedido de destaque formulado pelo ministro Flávio Dino, interrompendo julgamento já iniciado em ambiente virtual, onde o relator, ministro Gilmar Mendes, havia votado pela manutenção da norma.

Contexto

A controvérsia envolve o núcleo da tensão clássica entre poder regulatório de agências especializadas e reserva legal constitucional. O Partido dos Trabalhadores ajuizou ação direta contra a Resolução 407/21, arguindo que o CNSP teria extrapolado sua competência normativa ao criar, mediante ato infralegal, regime jurídico próprio para seguros de grandes riscos — matéria que, na visão do partido, demandaria lei em sentido estrito.

A resolução abrange contratos relativos a riscos complexos (petróleo, operacionais, aviação, marítimo, nuclear, seguros globais de bancos) e, mediante critérios econômicos, atinge demais ramos quando o limite de garantia supera R$ 15 milhões, o ativo total ultrapassa R$ 27 milhões ou o faturamento anual bruto excede R$ 57 milhões. Os dispositivos questionados autorizam ampla liberdade negocial entre as partes, exigem concordância expressa apenas para alterações contratuais e dispensam registro prévio das condições contratuais e notas técnicas atuariais junto à Superintendência de Seguros Privados (Susep).

A discussão toca na fronteira entre o direito civil material (reserva do Código Civil quanto à tutela de contratos de adesão) e a modernização regulatória do setor securitário. De um lado, o argumento de que regimes específicos para categorias contratuais requerem lei; do outro, a afirmação de que órgãos especializados possuem competência técnica para disciplinar aspectos operacionais dentro de seu campo.

O que foi decidido

Ate a interrupção pelo destaque de Flávio Dino, o relator Gilmar Mendes havia concluído pela improcedência da ação e pela validade integral da Resolução 407/21. Acompanharam o voto os ministros Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Cristiano Zanin e Luiz Fux.

Gilmar assentou que a Constituição Federal autoriza a atuação normativa infralegal de órgãos reguladores, ainda que a União possua competência legislativa privativa sobre direito civil e política de seguros. Para o relator, essa competência não bloqueia a regulação técnica pela autarquia especializada, desde que observados os limites da competência técnica e administrativa do órgão.

A resolução, na visão do ministro, não substitui a lei nem cria disciplina incompatível com o ordenamento. Ao contrário, exerce função regulatória conferida ao CNSP pelo Decreto-Lei 73/1966, que atribui ao Conselho autoridade para fixar diretrizes da política de seguros privados e estabelecer características gerais dos contratos de seguro.

Quanto à alegação de violação do Código Civil pelo reconhecimento de paridade negocial, Gilmar distinguiu seguros de grandes riscos (que envolvem empresas e seguradoras com capacidade técnica e econômica equivalentes) dos seguros massificados ou contratos de adesão puros. A maior liberdade contratual prevista na norma reflete a própria natureza jurídica da relação, não uma contradição com as regras de proteção do mutuante civil.

Sobre a dispensa de registro prévio junto à Susep, o relator argumentou que a resolução substitui controle prévio por supervisão posterior: a seguradora mantém sob sua guarda a documentação, disponibilizando-a à autarquia conforme solicitado. Desse modo, não elimina fiscalização estatal, apenas desloca temporalmente seu exercício.

Gilmar rejeitou ainda a exigência de lei complementar, asseverando que a resolução não disciplina a estrutura do Sistema Financeiro Nacional (caso em que seria necessária), mas apenas aspectos técnicos de contratos específicos.

Base normativa e precedentes

• Decreto-Lei 73/1966 — Competência do CNSP para fixar diretrizes e estabelecer características gerais dos contratos de seguro privado.
• Artigo 5º, CF/88 — Princípio da reserva legal, embora com interpretação flexibilizada para regulação técnica de agências especializadas.
• Artigo 109, CF/88 — Competência privativa da União para legislar sobre política de seguros e direito civil.
• Artigo 192, CF/88 — Menção ao Sistema Financeiro Nacional, cujas estruturas exigem lei complementar (não aplicável à resolução).
• Código Civil (Lei 10.406/2002), Arts. 423-426 — Proteção contra abuso em contratos de adesão, argumento usado pelo PT.
• Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) — Fundamento invocado pela AGU para defender modelos de liberalização contratual em segmentos específicos.

Impacto prático

Para o mercado securitário:

• Validação da resolução expandiria significativamente a liberdade negocial em contratos complexos, reduzindo custos de aprovação regulatória prévia e acelerando inovação em produtos de alto risco.
• Seguradoras e clientes empresariais ganhariam flexibilidade contratual sem supervisão prévia, embora com possibilidade de fiscalização posterior pela Susep.

Para advogados e seguradoras:

• Confirmação da tese de Gilmar cristalizaria o entendimento de que competência legislativa privativa não é barreira intransponível para regulação técnica de órgãos especializados.
• Maior segurança jurídica para operações de risco complexo já estruturadas conforme a Resolução 407/21.

Para o PT e setores críticos:

• Derrota consolidaria regressão nas proteções contratuais civis em favor de desregulação.
• Precedente para questionamento de outras normas regulatórias em órgãos como Banco Central, CVM e ANPD.

O que observar

O deslocamento para plenário físico, provocado por Flávio Dino, sinaliza que pelo menos um ministro diverge da conclusão de Gilmar. O destaque costuma ser instrumento para proposição de tese alternativa ou aprofundamento de fundamentos. Não está confirmado quais serão os argumentos do ministro.

Pontos em aberto:

• Se a tese vencedora será integral ou sofrerá modulações (por exemplo, mantendo a resolução mas com restrições específicas).
• Eventual necessidade de regulamentação complementar pela Susep para garantir supervisão posterior efetiva.
• Implicações para jurisprudência sobre competência regulatória de outras agências (Banco Central, CVM, ANPD), que podem invocar precedente análogo.

Riscos para profissionais:

• Contratações já celebradas conforme a Resolução 407/21 podem enfrentar ações de revisionismo contratual se a tese prevalente mudar significativamente.
• Recomenda-se aguardar o julgamento final antes de estruturar operações de grande complexidade que dependam de liberdade negocial irrestrita.