STJ diverge sobre proteção de APP em praias e reservatórios

O Superior Tribunal de Justiça registrou posições divergentes entre suas turmas de Direito Público quanto à extensão e aplicabilidade das normas de proteção a áreas de preservação permanente (APP) em praias e reservatórios, criando insegurança jurídica sobre quando interdições de estabelecimentos comerciais e similares são legalmente fundamentadas.

Contexto

A preservação de áreas de preservação permanente representa um dos pilares do direito ambiental brasileiro, estruturado principalmente pela Lei 12.651/2012 (Código Florestal). Essas áreas, definidas pela legislação, cumprem funções ecológicas essenciais — estabilização de encostas, regulação do fluxo hídrico, proteção da biodiversidade — e sua proteção vincula tanto entes públicos quanto particulares.

No caso específico de praias e reservatórios, a demarcação de APPs envolve complexidades técnicas e jurídicas. O Código Florestal estabelece critérios para identificar essas zonas, mas a implementação varia conforme interpretações administrativas e judiciais, particularmente quando há conflito entre interesse ambiental e direitos de proprietários ou concessionários que já possuem benfeitorias consolidadas.

Antes dessa divergência do STJ, havia flutuação jurisprudencial: alguns tribunais aplicavam a proteção de modo mais rigoroso (impedindo qualquer edificação ou funcionamento), enquanto outros permitiam certas atividades mediante licenciamento ambiental ou compensações. Essa falta de uniformidade prejudica tanto a administração pública, que não sabe qual standard aplicar, quanto particulares, que enfrentam decisões variáveis conforme a turma ou tribunal que aprecia o caso.

O que foi decidido

As turmas de Direito Público do STJ identificaram divergência na forma de interpretar e aplicar as normas de APP em contextos específicos de praias e reservatórios. Embora a fonte não detalhe o voto específico ou a composição exata de cada posição, a divergência revela-se em questões como: (1) se a interdição de estabelecimentos em APP é automática ou depende de análise de impacto ambiental prévio; (2) o peso de benfeitorias preexistentes e direitos adquiridos; (3) se há margem para licenciamento ambiental condicionado.

Esta divergência é relevante porque, na estrutura do STJ, quando turmas diferentes firmam entendimentos conflitantes sobre ponto jurídico substancial, abre-se a possibilidade de julgamento pelo Tribunal Pleno (via recurso especial representativo de controvérsia ou edição de súmula), visando uniformizar a jurisprudência.

Base normativa e precedentes

• Lei 12.651/2012 (Código Florestal) — Artigos 4º e seguintes definem áreas de preservação permanente e obrigações correlatas, incluindo vedação de supressão de vegetação em APPs sem autorização.
• Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) — Crimes contra flora e fauna em APPs, fundamento para ações penais contra quem desrespeita essas zonas.
• Resolução CONAMA 303/2002 — Complementa definições técnicas de APP, especialmente em corpos d'água (reservatórios, rios, lagoas).
• Decreto 7.830/2012 — Regulamenta o Código Florestal em pontos procedimentais, incluindo cadastro ambiental rural.
• Jurisprudência do STJ e STF — Ambas as cortes vinham decidindo com relativa consistência que APP é categoria de uso restrito, mas divergências permaneciam quanto a efeitos práticos de interdições já consolidadas.

Impacto prático

Para municípios e órgãos ambientais: A divergência cria insegurança ao fundamentar interdições administrativas. Um gestor pode decretar interdição de um bar ou pousada em APP, mas seu ato pode ser suspenso ou reformado em recurso administrativo ou judicial, conforme a posição adotada pela turma do STJ que conhecer do caso.

Para proprietários e concessionários de estabelecimentos: Aqueles com estruturas já implantadas em APPs (hotéis, restaurantes, casarões históricos reformados) enfrentam risco de fechamento compulsório. A divergência do STJ retarda decisões definitivas, prolongando estado de incerteza que impede reinvestimento e planejamento.

Para advogados e litigantes: A litigiosidade tende a aumentar. Ações civis públicas ingressadas por órgãos ambientais ou ONGs podem receber respostas distintas conforme a turma do STJ que eventualmente conhecer de recurso especial, reduzindo previsibilidade.

Para Estados e Uniões com patrimônio em APPs: Bens da administração indireta ou entidades concessionárias (como companhias de saneamento, hidroelétricas, pesqueiros públicos) em zona de APP podem ser alvo de interdição, exigindo reposicionamento de infraestrutura.

O que observar

A próxima etapa natural é o recurso especial representativo de controvérsia (art. 1.036 do CPC/2015), pelo qual a Corte pode dirimir a divergência com efeito vinculante. Isso poderia ocorrer se uma das partes (ente ambiental ou proprietário) recorrer com demonstração clara da controvérsia.

Ponto crítico: a decisão do STJ, quando uniformizada, retroagirá com cautela. Interdições já decretadas conforme um entendimento podem não ser revertidas automaticamente pela adoção de tese contrária; haverá demandas de revisão de atos administrativos e judiciais.

Advogados que litigam em matéria ambiental devem acompanhar os próximos julgados do STJ nessa linha; jurisprudência em formação costuma ser ponto-chave em defesas. Além disso, a modulação de efeitos é ferramenta disponível ao tribunal para evitar caos administrativo retroativo (ex.: deixando interdições preexistentes válidas, mas proibindo novas a partir de data X).

Finalmente, a divergência reflete tensão estrutural: quanto mais rigorosa a interpretação de APP, maior a proteção ambiental, mas menor a segurança jurídica para investidores e menor a viabilidade de atividades econômicas em zonas litorâneas e ribeirinhas. O STJ terá de balancear esses interesses ao resolver a controvérsia.