STJ solidifica jurisprudência sobre tarifas em concessões de saneamento

O Superior Tribunal de Justiça consolidou posicionamentos jurisprudenciais relevantes sobre a estruturação de tarifas em contratos de concessão de saneamento, oferecendo maior segurança jurídica aos operadores do setor diante de cenários de incerteza normativa gerada pela reforma tributária em elaboração. As teses fixadas pela corte funcionam como referencial interpretativo estável para o planejamento financeiro de empresas concessionárias e para a proteção do interesse público na continuidade e qualidade dos serviços.

Contexto

As concessões de saneamento básico operam sob marcos contratuais complexos que envolvem múltiplas camadas normativas: a Lei de Concessões (Lei 8.987/1990), a Lei de Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004), normas setoriais (Lei 14.026/2020 — Lei do Marco Regulatório do Saneamento) e a incidência de tributos federais, estaduais e municipais. A estruturação tarifária é central nestes contratos, pois deve equilibrar a remuneração do concessionário (inclusive previsão de retorno sobre investimento), a modicidade tarifária exigida constitucionalmente e a sustentabilidade do serviço público.

O setor enfrentava histórica insegurança jurídica decorrente de oscilações jurisprudenciais sobre questões tributárias aplicáveis às tarifas — especialmente quanto ao tratamento do ICMS, incidência de contribuições sociais e possíveis impactos de mudanças no regime de tributação. A aprovação em tramitação da reforma tributária nacional introduzia variáveis adicionais de risco contratual, com potencial para provocar renegociações em massa ou litígios sobre a adequação das cláusulas de reajuste e revisão de tarifas.

O que foi decidido

O STJ, por meio de suas turmas especializadas (particularmente aquelas com competência em contencioso administrativo e tributário), fixou entendimentos sobre a estrutura de tarifas em saneamento que funcionam como teses jurisprudenciais estabilizadoras. Estes posicionamentos tratam de questões como: (i) a interpretação dos critérios de revisão ordinária e extraordinária de tarifas, (ii) o tratamento tributário de componentes da tarifa (custeio, investimento, remuneração do capital), (iii) a inaplicabilidade retroativa de novas alíquotas de impostos a contratos já celebrados, salvo expressa previsão contratual ou legal, e (iv) a prevalência da modicidade tarifária como princípio constitucional limitador da remuneração do concessionário.

Essas teses reforçam que mudanças tributárias posteriores à celebração do contrato não automaticamente justificam revisão tarifária para cima, mas exigem análise concreta do impacto efetivo no custo operacional do serviço. Adicionalmente, a jurisprudência do tribunal consolida que a cláusula contratual de revisão extraordinária de tarifa (motivada por circunstâncias imprevisíveis ou gravosas) deve ser interpretada restritivamente, evitando incentivos para o operador reivindicar ajustes sucessivos.

Base normativa e precedentes

• Lei 8.987/1990 (Lei de Concessões) — Artigos 9º e 27: definem o direito à remuneração adequada do concessionário e a exigência de modicidade tarifária; a jurisprudência do STJ interpreta estes artigos como normas em tensão que demandam ponderação caso a caso.

• Art. 175, CF/88 — Concessão de serviço público regida por lei, com direito à remuneração adequada mas sob regulação estatal voltada ao interesse público.

• Lei 11.079/2004 (Lei de PPP) — Estrutura contratual análoga, com destaque para as cláusulas de equilíbrio econômico-financeiro e os mecanismos de revisão tarifária.

• Lei 14.026/2020 (Marco Regulatório do Saneamento) — Modernizou a disciplina das concessões no setor, reforçando a independência de entes reguladores (agências) e a publicidade de metodologias de cálculo de tarifas.

• ICMS em concessões — O STJ consolidou que a incidência de ICMS sobre a tarifa é questão de competência estadual, mas que a contabilização e repassabilidade devem respeitar cláusulas contratuais e princípios de modulação tributária (não retroatividade, boa-fé).

• Jurisprudência consolidada do STJ — Precedentes apontam que: (a) revisão extraordinária exige prova de onerosidade excessiva (similar ao art. 478 do Código Civil); (b) mudanças tributárias previsíveis quando da contratação não justificam revisão; (c) a tarifa deve refletir custos operacionais comprovados, não meras estimativas.

Impacto prático

Para operadores de saneamento e concessionárias:

• Maior previsibilidade na estruturação de propostas em licitações e na negociação de contratos, pois as teses do STJ sinalizam limites jurisprudenciais à remuneração e critérios restritivos para revisão.

• Redução de risco litigioso decorrente de divergências sobre classificação tributária de componentes da tarifa, já que o tribunal oferece referencial consolidado.

• Possibilidade de fundamentar estratégias de renegociação em caso de impacto real da reforma tributária, com argumentação respaldada em precedentes específicos.

Para poderes públicos (União, Estados, Municípios) e agências regulatoras:

• Segurança jurídica para a fixação de metodologias de cálculo de tarifa, já que podem invocar teses do STJ para resistir a demandas por revisões não justificadas.

• Proteção da modicidade tarifária (interesse do consumidor) contra pressões para remuneração excessiva do concessionário.

• Fundamento jurisprudencial para a regulamentação de cláusulas de equilíbrio econômico-financeiro, sem necessidade de renegociações frequentes.

Para consumidores e usuários:

• Proteção indireta: tarifas mais estáveis e previsíveis, menos sujeitas a ajustes discricionários ou decorrentes de litígios recorrentes.

Para advogados litigantes:

• Clareza sobre os limites da pretensão de revisão extraordinária em contratos de saneamento, reduzindo as chances de sucesso em ações infundadas, mas oferecendo argumentos robustos em casos de comprovada onerosidade.

O que observar

Entrada em vigor da reforma tributária: A Lei 14.957/2024 (já aprovada) e eventual regulamentação complementar definirão alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Operações com Bens e Serviços (CBS). Caso o saneamento receba alíquota diferenciada (reduzida ou majorada), haverá teste prático das teses do STJ. Setores afetados deverão documentar o impacto real (não especulativo) e invocar os precedentes do tribunal em eventual ação de revisão.

Modulação de efeitos: Embora as teses do STJ ofereçam segurança para frente, não está definido se o tribunal modularia efeitos em hipótese de impacto severo de mudança tributária sobre contratos já celebrados. Cabe acompanhar se haverá decisões que excetuem certos contratos ou períodos da regra geral de não retroatividade.

Atuação de agências reguladoras: A ANEEL (setor de energia, tema análogo) e agências de saneamento estaduais devem documentar publicamente como incorporarão as teses do STJ em atos de regulação, evitando contestações judiciais.

Litígios em andamento: Contratos de saneamento em negociação quanto a tarifas devem ser analisados imediatamente sob a ótica das teses consolidadas; atrasos nesta análise podem resultar em postulações infundadas ou risco contratual não documentado.

Perspectiva de segurança jurídica: Embora as teses ofereçam estabilidade, elas não eliminam riscos políticos (decisão de autoridade reguladora de fixar tarifa abaixo do pretendido) ou cambiais (impacto de dólar em contratos com componentes internacionais). Operadores devem complementar a análise com outros mecanismos de proteção contratual.