TCU debate limites do poder sancionatório e consensualidade em conflitos

O Tribunal de Contas da União reconheceu que métodos consensuais de resolução de conflitos têm se mostrado mais eficazes que estratégias baseadas exclusivamente em poder sancionatório. A constatação, reforçada por autoridades da própria corte, abre espaço para repensar o papel das instituições de controle na administração pública brasileira e traz implicações práticas relevantes para órgãos, tribunais e gestores públicos.

Contexto

A administração pública brasileira enfrenta há décadas um dilema estrutural: como equilibrar a função fiscalizadora e punitiva com mecanismos que promovam conformidade voluntária e resolução construtiva de desvios. O TCU, principal órgão de controle externo da União, concentrou-se tradicionalmente em auditoria, correção de contas e aplicação de sanções (multas, inabilitações, condenações). Contudo, essa abordagem exclusivamente coercitiva produz resultados limitados quando não acompanhada de diálogo institucional, orientação técnica e incentivos para correção.

A consensualidade, conceito que ganha força no direito administrativo contemporâneo, refere-se à busca de acordo entre a administração e administrados antes ou durante o processo punitivo. Envolve mecanismos como Termos de Ajuste de Conduta (TAC), mediação administrativa, arbitragem e negociação direta. Essa perspectiva alinha-se com princípios constitucionais de eficiência (art. 37, CF/88) e ao reconhecimento crescente de que conflitos complexos, especialmente em política pública e execução orçamentária, exigem soluções construtivas além de castigo.

O que foi decidido

O TCU, através de suas autoridades de cúpula, reconheceu expressamente que investimento exclusivo em poder sancionatório configura estratégia incompleta e fracassada para o controle público. Isso significa que a corte, sem abdicar de sua competência fiscalizadora, valoriza e incorpora métodos consensuais como instrumento complementar e frequentemente superior de resolução de conflitos administrativos.

A posição reflete uma mudança de paradigma: não se trata de enfraquecer o controle, mas de diversificar ferramentas. Órgãos públicos que cumprem orçamento após diálogo, que corrigem irregularidades mediante orientação técnica ou que celebram termos de ajuste evitam impacto disruptivo, preservam capacidade operacional e demonstram comprometimento com legalidade — resultados que punição isolada raramente alcança de forma equivalente.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — Princípio da eficiência na administração pública, que abraça resolutividade pragmática, não apenas punição.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — Define ilícitos administrativos, mas não exclui composição de conflitos em certos contextos e estadios processuais.
• Lei 13.019/2014 — Regula parcerias voluntárias entre administração e OSC, exemplificando consensualidade em relações administrativas.
• Lei 9.784/1999 — Estabelece processo administrativo federal e contempla mecanismos de acordo e desistência.
• Jurisprudência consolidada do STJ — Reconhece validade e eficácia de Termos de Ajuste de Conduta (TAC) como forma de pacificação e cumprimento de obrigações sem condenação formal.
• Recomendações internacionais — Organismos como OCDE e Banco Mundial evidenciam que transparência, diálogo e consenso institucional fortalecem legitimidade estatal e reduzem litigiosidade crônica.

Impacto prático

A afirmação de que consensualidade resolve grandes conflitos no país produz efeitos concretos e multidirecionados:

• Para órgãos públicos federais, estaduais e municipais: Aumenta incentivos para procurar solução consensual com o TCU antes de condenação, reduzindo sanções e inabilitações formais, desde que demonstrem boa-fé corretiva.
• Para gestores públicos: Cria oportunidade de reversão de irregularidades sem marca permanente em carreira ou histórico administrativo, incentivando conformidade ex ante.
• Para conselhos de controle interno: Ressignifica o papel de auditorias internas como parceiras do TCU em orientação e correção, não apenas comunicadoras de abusos.
• Para câmaras municipais e assembleias legislativas: Reforça a possibilidade de diálogo com o TCU sobre questões orçamentárias antes de condenação, especialmente em matérias complexas ou pioneiras.
• Para sociedade civil e transparência: Métodos consensuais exigem maior documentação e publicidade de acordos, ampliando accountability mesmo fora da condenação formal.

O que observar

1. Balanceamento permanente: A consensualidade não invalida poder punitivo. O TCU seguirá condenando ilícitos graves, desvios dolosos e reincidências. O risco é confundir abertura ao diálogo com impunidade.

2. Risco de captura institucional: Órgãos públicos de grande poder (secretarias, governos estaduais) podem usar a consensualidade como escudo contra auditoria rigorosa. Será necessário clareza sobre quais tipos de conflito comportam composição e quais não.

3. Precedentes e jurisprudência: A consolidação dessa linha depende de publicação sistemática de decisões do TCU que modelem essa consensualidade (qual acordo é válido, em que estágio processual, com que vinculação temporal).

4. Normatização: Regulamentação interna do TCU sobre mecanismos consensuais (mediação, TAC administrativos específicos, prazos de adesão) será essencial para evitar discricionariedade excessiva de relatores.

5. Próximos passos: Eventual reforma do Regimento Interno do TCU ou edição de norma específica sobre métodos consensuais; diálogo com conselhos de controle e ministério público sobre coordenação de esforços.

A mudança sinalizada é estruturante para o controle público brasileiro, alinhando-o com tendências contemporâneas de administração colaborativa e justiça administrativa efetiva, sem abandonar responsabilização.