TRF1 valida decreto de criação de unidade de conservação e afasta caducidade

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) confirmou a validade do Decreto Presidencial de 27 de setembro de 2001, que instituiu a Estação Ecológica Serra Geral do Tocantins, rejeitando a alegação de caducidade apresentada por proprietário rural. A decisão, apoiada pela Advocacia-Geral da União (AGU), estabelece que atos normativos que criam unidades de conservação não sofrem os efeitos da caducidade previstos nas normas gerais de desapropriação.

Contexto

A Estação Ecológica Serra Geral do Tocantins abrange 716 mil hectares e foi instituída com objetivo dual: proteger e preservar amostras representativas dos ecossistemas do bioma Cerrado e oportunizar o desenvolvimento de pesquisas científicas. Desde sua criação em 2001, a unidade integra o sistema nacional de conservação gerenciado pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

O litígio emergiu quando proprietário de imóvel localizado dentro dos limites da unidade questionou a validade do decreto institucional. O argumentação centrou-se em uma leitura restritiva das normas de desapropriação: sustentava que a criação da unidade havia imposto restrições à exploração econômica da propriedade sem que o ICMBio tivesse, no prazo de cinco anos, efetivado a desapropriação, promovido indenização ou realizado a regularização fundiária dos imóveis do entorno. Sob essa ótica, a não realização de tais atos dentro do lapso temporal configuraria caducidade do decreto original.

A controvérsia revela tensão clássica do direito ambiental administrativo brasileiro: o conflito entre o poder de polícia ambiental do Estado (que restringe propriedades mediante ato normativo) e o direito de propriedade (que presume compensação quando há afetação econômica substantiva). A solução jurisdicional dessa colisão determina, portanto, a estabilidade de todo o sistema de unidades de conservação.

O que foi decidido

O tribunal regional acolheu integralmente a tese sustentada pela AGU por intermédio da Procuradoria Regional Federal da 1ª Região, em cooperação com as procuradorias federais especializadas junto ao ICMBio e ao Ibama. A decisão colegiada assentou-se em dois pilares jurídicos fundamentais.

Primeiro: a criação de unidade de conservação depende exclusivamente da edição de ato normativo apropriado, sendo-lhe independente qualquer subsequente ato expropriatório. O decreto que institui a unidade não se confunde com o decreto que declara a utilidade pública das propriedades inseridas em seu território — são atos de natureza jurídica diversa, com regimes normativos distintos.

Segundo: o ato que declara a utilidade pública dos imóveis situados em unidades de conservação não se submete ao prazo de caducidade estabelecido pelas normas gerais de desapropriação. O fundamento dessa imunidade reside no caráter permanente do interesse ambiental: enquanto a unidade permanecer vigente, o interesse público na preservação do ecossistema mantém-se íntegro e exigível.

A corte acolheu jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que consolida entendimento convergente. Conforme o precedente, a omissão estatal na efetivação material da desapropriação não autoriza a reversão das restrições ambientais estabelecidas pelo decreto. Contudo, faculta ao particular prejudicado o ajuizamento de ação indenizatória pelo valor da propriedade ou pela perda econômica comprovada.

Base normativa e precedentes

• Lei 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação) — Estabelece as categorias de unidades de conservação de proteção integral e uso sustentável, regulando o regime jurídico das estações ecológicas como categoria de máxima restrição a atividades econômicas.

• Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional, arts. 131-144) — Normas gerais sobre desapropriação por utilidade pública, que incluem o prazo de caducidade (cinco anos). Precedentemente estendidas aos casos de desapropriação ambiental, ainda que tal extensão tenha sido mitigada pela jurisprudência ambiental.

• Lei 10.406/2002 (Código Civil, arts. 1.228-1.238) — Disciplina o direito de propriedade e suas limitações legais, base para a argumentação sobre restrições impostas por atos normativos.

• Decreto-Lei 3.179/1941 (Lei de Proteção à Fauna) e Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) — Fundamentos históricos e materiais para a criação de unidades de conservação sem vinculação a prazos de expropriação.

• Jurisprudência do STJ (precedente recente citado no acórdão) — Consolidação jurisprudencial segundo a qual interesse ambiental permanece exigível enquanto vigente a unidade de conservação, independentemente de cumprimento de cronograma indenizatório.

Impacto prático

A decisão do TRF1 produz efeitos diretos e indiretos em múltiplas dimensões:

Para o ICMBio e poder público ambiental:

• Blindagem jurídica de todas as unidades de conservação federais quanto a alegações de caducidade, consolidando sua validade independentemente de prazos de desapropriação.
• Reafirmação da autoridade administrativa na instituição de áreas protegidas sem vinculação a cronogramas indenizatórios condicionais.
• Segurança para manutenção de restrições de uso e exploração em 716 mil hectares de Cerrado.

Para proprietários rurais afetados:

• Encerramento da possibilidade de desconstituição do decreto via argumento de caducidade.
• Preservação do direito de ação indenizatória por perdas econômicas comprovadas, mas com ônus probatório robusto e sem perspectiva de reversão das restrições ambientais.
• Necessidade de redirecionamento de estratégia litigiosa para teses indenizatórias substantivas (desapropriação de fato, sacrifício anormal de direito de propriedade).

Para o ordenamento ambiental:

• Consolidação de hierarquia: ato normativo de criação de unidade supera em estabilidade e duração qualquer calendário de desapropriação.
• Reforço da supremacia do interesse ambiental sobre expectativas econômicas de proprietários situados em áreas de proteção integral.

O que observar

A decisão deixa em aberto pontos de possível contestação futura:

1. Eventual recurso especial ao STJ — O proprietário rural pode interpor recurso especial argumentando que a decisão diverge de jurisprudência não consolidada ou viola norma federal de desapropriação. A probabilidade de êxito é baixa, dada a orientação recente do STJ citada no acórdão, mas permanece canal recursal.

2. Modulação de efeitos indenizatórios — A decisão reconhece direito a indenização por perdas econômicas, mas não quantifica nem delineia critérios claros. Litígios futuros sobre valoração e comprovação de danos emergentes e lucros cessantes podem gerar precedentes divergentes em outros tribunais regionais.

3. Regularização fundiária pendente — O Estado permanece obrigado, em tese, a promover a desapropriação dos imóveis privados na área da Estação Ecológica. Ausência de cronograma ou dotação orçamentária pode resultar em acúmulo de litígios indenizatórios contra o ICMBio e União.

4. Aplicação analógica em outras áreas protegidas — A tese do TRF1 ampara igualmente parques nacionais, reservas biológicas e demais categorias de proteção integral. Proprietários em outras unidades podem utilizar o precedente para acelerar ações indenizatórias ou revisitar caducidade em outros contextos.

5. Conflito com interesses privados na Amazônia e Cerrado — A decisão reafirma proteção ambiental em bioma sob pressão intensa de expansão agrícola. Possibilidade de mobilização política para alteração legislativa (modificação da Lei 9.985/2000) ou editorial jurídica contrária ao precedente em esferas diversas.

Advogados que atuam em disputas envolvendo unidades de conservação devem recalibrar estratégias defensivas e indenizatórias à luz dessa consolidação jurisprudencial, priorizar comprovação técnica de danos econômicos específicos e explorar falhas procedimentais na instituição das áreas, não mais caducidade genérica.