PL 2665/2025 propõe extinção do Carf: análise crítica da judicialização tributária

O Projeto de Lei 2.665/2025, apresentado pelo deputado federal Beto Preto (PSD-PR), propõe a extinção do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e a transferência de seu acervo processual — aproximadamente 72 mil processos — à Justiça Federal, sob alegação de modernização institucional e fortalecimento da segurança jurídica. A proposta, contudo, repousa em fundamentos fáticos contestáveis e ignora indicadores que demonstram adequado desempenho do órgão administrativo de recursos fiscais.

Contexto

O Carf funciona desde 1925 como instância administrativa especializada na resolução de controvérsias tributárias entre contribuintes e Receita Federal do Brasil. Sua estrutura foi criada para concentrar expertise técnica em matéria fiscal, reduzindo a litigiosidade desnecessária no Poder Judiciário. Historicamente, a instituição tem sido alvo de críticas esporádicas quanto à morosidade e, mais recentemente, de questionamentos ligados a questões de integridade institucional decorrentes da Operação Zelotes, que investigou condutas individuais de conselheiros.

O debate atual insere-se em contexto mais amplo: a crise de congestionamento do Poder Judiciário brasileiro. O Relatório Justiça em Números 2024, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), registra recorde de 83,8 milhões de processos pendentes no Brasil, com taxa histórica de litigiosidade e tempo médio de resolução que ultrapassa vários anos em certas áreas. A Resolução CNJ 547/2024 identificou as execuções fiscais como "principal fator de morosidade", respondendo por 34% do acervo pendente com congestionamento de 88%.

O que foi decidido

Formalmente, o PL 2.665/2025 ainda está em tramitação legislativa e não foi submetido a votação. Trata-se de uma proposta de reforma institucional que, se aprovada, extinguiria o Carf e transferiria a competência para análise dos recursos administrativos às Varas Federais especializadas. O artigo 5º do projeto, contudo, utiliza linguagem facultativa — as varas especializadas "poderão" ser instituídas pelo Conselho da Justiça Federal, transformando uma obrigação estrutural em faculdade administrativa.

A Exposição de Motivos do projeto invoca dois argumentos principais: (i) a Operação Zelotes como evidência de "falência estrutural" do órgão e (ii) a alta taxa de judicialização das decisões administrativas como sintoma de inadequação técnica.

Base normativa e precedentes

• Lei 6.385/1976 — Autoriza a constituição do Carf como órgão colegiado de segunda instância administrativa tributária
• Decreto 70.235/1972 — Regulamenta o processo administrativo fiscal e a competência do Carf
• Lei 13.105/2015 (CPC) — Define o acesso ao Poder Judiciário como direito constitucional, vedando a supressão dessa garantia
• CF/88, Art. 5º, XXXV — Consagra acesso irrestrito ao Poder Judiciário
• Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro (Insper/CNJ/BID, 2022) — Análise de 51.419 processos revelou que 51,4% das decisões administrativas foram confirmadas em primeira instância e apenas 7% tiveram reforma em segunda instância
• Resolução CNJ 547/2024 — Identifica execuções fiscais como principal vetor de morosidade do Judiciário
• Relatório Justiça em Números 2024 (CNJ) — Documenta 83,8 milhões de processos pendentes e crescimento de 9,5% em litigiosidade

Impacto prático

A aprovação da proposta produziria efeitos significativos em múltiplas dimensões:

• Para contribuintes e empresas: Eliminação da via administrativa especializada aumentaria o custo de acesso à tutela, forçando judicialização imediata de todas as controvérsias tributárias. Perda da jurisprudência consolidada do Carf — construída ao longo de décadas — criaria insegurança jurídica sobre interpretação de normas fiscais. Aumento do tempo médio de resolução, considerando que matérias de natureza tributária já representam cerca de 40% do acervo do Judiciário

• Para Receita Federal e arrecadação: A instituição perderia ferramenta de controle administrativo de qualidade superior. A taxa de consonância entre decisões do Carf e apreciação posterior pelos tribunais (51,4% em primeira instância, com redução a 7% de reformas em segunda) indica que o órgão funciona como filtro técnico eficiente

• Para advogados e operadores: Necessidade de adaptação de estratégia processual, com transferência completa para arena judicial. Possível redução da especialização técnica em contencioso tributário administrativo

• Para o Judiciário: Incorporação abrupta de 72 mil processos de elevada complexidade técnica — envolvendo IRPJ, CSLL, PIS, Cofins, IPI, contribuições previdenciárias — em um sistema que já enfrenta execuções fiscais com índice de congestionamento de 88% e tempo médio de tramitação de 6 anos e 7 meses

O que observar

O argumento da Exposição de Motivos sobre a Operação Zelotes confunde investigação de condutas individuais com disfunção sistêmica. A operação apurou corrupção de conselheiros isolados, não incompetência técnica da instituição. O remédio apropriado para corrupção é reforço de controle, transparência e punição — não eliminação da estrutura.

Os dados sobre judicialização são interpretados de forma enviesada pela proposta. A pesquisa Insper/CNJ demonstra que, quando o Carf decide, decide bem: 51,4% de confirmação em primeira instância e queda para apenas 7% de reforma em segunda instância indicam coesão técnica rara em órgãos colegiados. A judicialização não reflete decisões ruins, mas exercício constitucional de acesso ao Judiciário — direito que não pode ser suprimido apenas transferindo o problema para outro foro.

O biênio 2023-2024 mostra produtividade do Carf: julgamento de processos com R$ 1 trilhão em valores discutidos; redução de 21% no estoque (de 92 mil para 72 mil processos); 96% de decisões unânimes ou por maioria — índice de coesão técnica.

A redação do artigo 5º (instituição "poderá" de varas especializadas) transforma promessa estrutural em faculdade. Sem obrigação legal de criação de estrutura especializada, o resultado será deslocação de processos complexos para varas federais generalistas, multiplicando os problemas.

A proposta também desconsideraria o papel das súmulas do Carf — 30 novas súmulas aprovadas em 2024, orientando milhões de contribuintes e a própria administração fiscal. A jurisprudência do órgão é ativo jurídico que levou décadas de consolidação.

Pontos a acompanhar: (i) trajetória legislativa do PL, incluindo posicionamento de órgãos como OAB, CNJ e associações de tributaristas; (ii) eventual proposta de substitutivo que mantenha Carf com aprimoramentos de controle e transparência; (iii) modulação de prazos, caso aprovação ocorra, para evitar colapso abrupto do Judiciário; (iv) definição clara de regras de especialização das varas federais tributárias, se houver transferência de competência.