Cidadania Financeira Plena: Além da Inclusão de Pagamentos

O fortalecimento da cidadania financeira no Brasil enfrentou avanços estruturais significativos na última década, impulsionados por reformas do Banco Central, mas carrega uma limitação conceitual crítica: a inclusão realizada é predominantemente de pagamentos, não de acesso amplo a serviços financeiros de qualidade. Essa distinção técnica importa profundamente para a análise jurídica e regulatória do tema.

Contexto

O Banco Central do Brasil define cidadania financeira como o exercício de direitos e deveres que capacita o cidadão a gerenciar adequadamente seus recursos financeiros — o que compreende planejamento de gastos, gestão de crédito e poupança ativa. A definição é estruturada em quatro pilares: inclusão financeira propriamente dita, educação financeira, proteção do consumidor e participação dos usuários em debates sobre o funcionamento do sistema.

Desde a década de 1990, o Banco Central vem executando sucessivas reformas na infraestrutura de pagamentos. Iniciou-se com a criação do Sistema de Transferência de Reservas (STR) para liquidação interbancária em tempo real de operações de atacado, seguida pela Transferência Eletrônica Disponível (TED), que levou a liquidação instantânea também ao varejo. Posteriormente, o banco central ampliou seu perímetro regulatório para abarcar arranjos de pagamento e instituições de pagamento, classes de operadores até então fora do controle formal.

Essas iniciativas precederam e permitiram a implementação do Pix em 2020 — um arranjo de pagamento instantâneo, público e gratuito para pessoas físicas, operando 24 horas por dia, com adesão obrigatória para instituições financeiras acima de 500 mil contas ativas. Paralelo ao Pix, o Banco Central regulamentou o Open Finance, infraestrutura que permite compartilhamento padronizado de dados e serviços financeiros entre instituições autorizadas, com consentimento do cliente.

O que foi decidido

Não há decisão judicial isolada, mas sim uma posição institucional consolidada no Banco Central, refletida em seus relatórios de cidadania financeira e na Agenda BC+: a inclusão financeira brasileira é uma realidade numérica inegável. Segundo dados recentes, 96% dos brasileiros — aproximadamente 175 milhões de pessoas — possuem conta bancária ou de pagamento. Praticamente todos mantêm contas em bancos tradicionais, e 123 milhões também operam contas em instituições de pagamento.

O Banco Central reconhece, porém, que essa inclusão é predominantemente inclusão de pagamentos, não inclusão financeira em sentido amplo. O documento aponta uma segunda provocação implícita: entre os 175 milhões com acesso a contas de pagamento, 53 milhões recorrem a linhas de crédito de juros elevados (crédito rotativo e parcelado), com comprometimento médio de 24,7% da renda mensal. Isso significa que o acesso ao sistema de pagamentos não se traduz automaticamente em acesso a crédito em condições competitivas, poupança estruturada, seguros ou investimentos com rentabilidade adequada.

Base normativa e precedentes

• Lei 9.613/1998 (Lei de Prevenção à Lavagem de Dinheiro) — Estabelece deveres de identificação de clientes e manutenção de registros, base para inclusão responsável de novos usuários no sistema financeiro.
• Lei Complementar 105/2001 — Regula o sigilo das operações bancárias e o compartilhamento de informações entre instituições, fundamental para o Open Finance.
• Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) — Ampara a proteção do consumidor financeiro, pilar essencial da cidadania financeira conforme defini o BC.
• Resolução 4.595/2017 (Banco Central) — Autoriza instituições de pagamento a oferecer contas de pagamento sem depósito, reduzindo barreiras de entrada ao sistema.
• Resolução 4.753/2019 (Banco Central) — Autoriza abertura e encerramento de contas de depósito por meios eletrônicos, eliminando requisito de comparecimento presencial.
• Resolução 4.896/2020 (Banco Central) — Aprova regulamento do Pix e do Sistema de Pagamentos Instantâneos (SPI).
• Resolução 4.910/2021 (Banco Central) — Estabelece framework do Open Finance, com fases de implementação e consentimento informado do cliente.
• Jurisprudência consolidada — O Supremo Tribunal Federal tem reafirmado em controle concentrado a competência do Banco Central para regular inovações financeiras, desde que respeitados direitos fundamentais de acesso e não discriminação.

Impacto prático

Para advogados e profissionais de direito financeiro:

• Redefinição de práticas em compliance: A regulação proporcional para novos participantes (dispensa de autorização prévia até limiares de volume) cria obrigações diferenciadas de conformidade. Escritórios precisam compreender regimes regulatórios escalonados conforme o tamanho e risco do operador.
• Open Finance em litígios: A obrigatoriedade de compartilhamento de dados financeiros entre instituições, mediante consentimento, abre campo para disputas sobre abuso de posição dominante, discriminação de acesso e privacidade — temas onde a LGPD (Lei 13.709/2018) intersecciona com regulação do Banco Central.
• Proteção do consumidor financeiro: A Resolução 4.753/2019 permitiu abertura de contas digitais, mas o Código de Defesa do Consumidor continua sendo escudo contra práticas abusivas. Crescem demandas sobre juros de crédito rotativo e transparência em operações de varejo.

Para instituições financeiras:

• Adesão obrigatória ao Pix intensificou concorrência em pagamentos e forçou redução de tarifas, impactando modelos de negócio tradicionais.
• Regulação de subcredenciadores — figura criada para permitir que terceiros habilitem recebedores sem serem credenciadores — ampliou ecossistema, mas exige controle e responsabilidade regulatória, reduzindo margem de lucro em algumas operações.
• Interoperabilidade mandatória entre arranjos de pagamento elimina exclusividade entre bandeira e credenciador, forçando competição por volume e inovação.

Para consumidores e cidadãos:

• Aumento de acesso a pagamentos instantâneos reduz custos e elimina barreiras geográficas.
• Persistência de acesso limitado a crédito competitivo — A inclusão de pagamentos não resolve o problema estrutural de acesso a crédito pessoal com taxas razoáveis. Programas governamentais de microcrédito e crédito consignado continuam necessários.
• Desafio da exclusão digital: Aproximadamente 15% dos brasileiros não possuem celular, comprometendo uso prático de serviços 100% digitais. A regulação assume acesso universal a dispositivo conectado, presunção que não é universal.

O que observar

Lacuna regulatória em crédito e investimento: O Banco Central concentrou esforços em infraestrutura de pagamentos. Regulação de crédito pessoal permanece dispersa entre BC, Banco do Brasil, Caixa e programas setoriais. Não há correspondência entre a sofisticação regulatória de Pix e Open Finance e o arcabouço de proteção ao consumidor de crédito. Espera-se maior integração normativa.

Modulação de obrigações conforme tamanho: A dispensa de autorização prévia para instituições de pagamento abaixo de certos limiares cria incentivo para fragmentação de operadores e possível evasão regulatória. O Banco Central sinalizou revisão periódica desses thresholds.

Educação financeira como responsabilidade compartilhada: O pilar de educação financeira é tratado de forma genérica. Faltam padrões mandatórios de divulgação simplificada e educação ao ponto de venda, especialmente em crédito de alto custo. O Banco Central mantém acordos com organizações como Instituto Propague, mas a efetividade em reduzir taxa média de comprometimento de renda não é demonstrada.

Próximos passos: Regulamentação esperada inclui expansão do Open Finance para dados de crédito imobiliário e outras modalidades, criando maior concorrência e transparência de ofertas. Também há discussão sobre participação de fintechs de crédito e plataformas de investimento em regime de menor intensidade regulatória, replicando o modelo de subcredenciadores.

Risco para profissionais jurídicos: Tratados como inovações menores, subcredenciadores e novos operadores de pagamento podem gerar litígios em massa sobre responsabilidade, especialmente em fraude, com discussão sobre cadeia de imputação — ainda sem jurisprudência consolidada em tribunais superiores.