Congresso debate diferenciação de preços do GLP e risco de distorções históricas

A Câmara dos Deputados examina atualmente uma proposta legislativa que pretende reimplementar um mecanismo de diferenciação de preços do Gás Liquefeito de Petróleo segundo sua destinação final — um modelo regulatório que o mercado brasileiro abandonou há cerca de uma década justamente pelos seus efeitos econômicos indesejáveis e pela fragilidade de sua concepção. O projeto reintroduz uma arquitetura de preços segmentados que, historicamente, gerou subsídios cruzados e criou incentivos para manipulação das estruturas de distribuição.

Contexto

A história da regulação de preços do GLP no Brasil reflete a transição de um modelo de controle estatal para um regime de mercado. Durante o período em que a Petrobras operava sob comando de fixação governamental de preços, a companhia praticava valores diferenciados conforme o tipo de embalagem, metodologia que seria institucionalizada formalmente por meio da Resolução CNPE 4/2005. Esse sistema visava proteger famílias de baixa renda ao oferecer preços menores para botijões de 13 quilogramas — denominados comercialmente como P13 — enquanto cobrava valores progressivamente mais altos por embalagens maiores e GLP a granel.

A diferença entre os segmentos chegou a alcançar uma margem de 85% entre o preço do botijão residencial e o das apresentações comerciais e industriais. Paralelamente, a União se valia de um mecanismo de compensação chamado Parcela de Preço Específico para cobrir a diferença entre o preço fixado e os custos reais da estatal, mantendo-a permanentemente endividada.

Em 2002, quando o sistema de subsídio foi descontinuado, o valor do botijão ao consumidor saltou de aproximadamente R$ 5 para R$ 15, evidenciando o tamanho da distorção acumulada. Esse choque inicial foi seguido, em 2003, pela retomada de preços diferenciados pela Petrobras, formalizada constitucionalmente pela Resolução CNPE 4/2005.

O que foi decidido

O Projeto de Lei Complementar nº 114/2026, de autoria do deputado Paulo Pimenta (PT-RS), encontra-se em pauta no plenário da Câmara carregando a Emenda 3, oferecida pelo deputado Capitão Alden (PL-BA). Esse aditamento reinsere no ordenamento jurídico a diferenciação de preços do GLP conforme sua destinação final. Sob essa proposta, distribuidoras adquiririam botijões residenciais de até 13 kg por um preço inferior àquele praticado para embalagens de uso industrial, comercial e a granel.

A justificativa subjacente aponta para a proteção de consumidores de baixa renda, particularmente no contexto do programa Gás do Povo — que oferece botijões subsidiados a famílias inscritas no Cadastro Único. Contudo, a proposta ignora as conclusões extraídas de duas décadas de aplicação prática desse modelo no Brasil.

Base normativa e precedentes

• Resolução CNPE 4/2005 — formalizou o sistema de preços diferenciados por tipo de embalagem, estabelecendo margens de até 85% entre segmentos distintos.
• Resolução CNPE 17/2019 — aboliu a diferenciação de preços e unificou o regime de precificação, implementada a partir de março de 2020 pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).
• Lei 9.478/1997 — marco regulatório de petróleo e gás natural que institui princípios de livre concorrência no setor.
• Decreto-Lei 5.452/1943 (CLT) e legislação de direito econômico — quando a proposta afeta a livre iniciativa na cadeia de distribuição.
• Jurisprudência consolidada sobre subsídios cruzados — precedentes demonstram que distorções de preço em um segmento transferem custos involuntários para outros segmentos econômicos.

Impacto prático

A reimplementação da diferenciação de preços teria consequências diretas em múltiplas dimensões:

• Para distribuidoras: a volta à incerteza regulatória, impedindo cálculos confiáveis de custo de oportunidade e desestimulando novos investimentos em infraestrutura logística — especialmente em regiões menos densas, onde a rede de distribuição é recente.
• Para consumidores comerciais e industriais: elevação de custos energéticos para padarias, lavanderias, hotéis, condomínios, pequenas fábricas e outros segmentos que dependem do GLP como solução energética viável, uma vez que estes financiariam implicitamente o subsídio ao botijão residencial.
• Para a concorrência: a impossibilidade prática de calcular preços competitivos de importação, conforme ocorria sob a Resolução CNPE 4/2005, permitiria que a Petrobras mantivesse posição dominante por impedimento regulatório à entrada de concorrentes.
• Para a receita pública: reedição do efeito deficitário, já que a implementação de preços diferenciados exigiria, novamente, compensações fiscais ou subsídios da União para cobrir a diferença entre o preço de aquisição e o praticado ao consumidor de baixa renda.

O que observar

A literatura econômica e a experiência regulatória apontam problemas estruturais no modelo de diferenciação de preços que persistiriam em qualquer nova tentativa de implementação:

1. Manipulação de históricos de vendas: distribuidoras com estruturas de coligadas utilizavam revendas internas para inflar artificialmente o percentual de vendas em botijões pequenos, acessando indevidamente o preço mais baixo — prática documentada em estudo conjunto do Sindigás e da Fundação Getulio Vargas.

2. Assimetria de informação: no momento em que a distribuidora adquire o produto, não há como prever com precisão qual proporção será destinada ao segmento residencial e qual seguirá para granel e embalagens maiores. O sistema histórico utilizava médias autodeclaradas que frequentemente divergiam do comportamento futuro do mercado.

3. Congelamento de investimentos: a dificuldade em calcular custos reais desestimula investimentos em toda a cadeia logística, como evidenciado pelo longo período sob a Resolução CNPE 4/2005, durante o qual a ampliação de capacidade permaneceu represada.

4. Precedentes internacionais: países que experimentaram diferenciação regulatória de preços em commodities energéticas enfrentaram dificuldades análogas de distorção de mercado e custos econômicos imprevistos.

Próximos passos: A deliberação no plenário da Câmara é iminente. Caso aprovada, a proposta seguiria para o Senado Federal. Profissionais envolvidos em operações de distribuição, consultoria regulatória e tributação do setor devem acompanhar a votação e suas eventuais modulações, particularmente quanto a prazos de implementação e salvaguardas contra manipulação de dados históricos. A possibilidade de questionamento constitucional ante a violação de princípios de livre concorrência também merece atenção.