IBS/CBS: litigante único e uniformização no STJ frente à reforma tributária

A implementação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que substituiu o sistema de tributos sobre consumo pelos novos Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência estadual e municipal, e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, institui cenário de complexidade processual sem precedentes no contencioso fiscal brasileiro — exigindo estruturação imediata de mecanismos para evitar multiplicação exponencial de demandas e fragmentação jurisprudencial.

Contexto

A reforma tributária operada pela Emenda nº 132/2023 unificou a incidência de cinco tributos distintos (IPI, ICMS, ISS, Cofins e PIS) em dois tributos com idêntica hipótese de incidência mas sujeitos passivos federais e subnacionais diferentes. Essa sobreposição funcional gera duas ordens de preocupação complementares mas autônomas: a primeira, quantitativa, diz respeito ao potencial de triplicação de processos no Judiciário; a segunda, qualitativa, refere-se ao risco de divergência interpretativa entre órgãos julgadores de diferentes alçadas.

A competência tributária, agora partilhada verticalmente entre União e estados-municípios e horizontalmente entre estados e respectivos municípios, cria estrutura inédita. O IBS incide sobre o mesmo fato gerador em cada estado e município onde ocorra a entrega de mercadoria ou prestação de serviço (conforme artigo 11 da Lei Complementar nº 214/2025). A CBS incide sobre a mesma operação, no plano federal. Um mesmo contribuinte pode estar sujeito simultaneamente ao IBS em até 5.570 municípios e ao Distrito Federal, além da CBS. Sem articulação institucional adequada, cada ente federativo poderia movimentar ação de cobrança ou defesa independente, gerando litisconsórcio passivo potencial de 5.598 pessoas jurídicas de direito público — cenário identificado como possível pela própria comissão do Superior Tribunal de Justiça encarregada de mapear os riscos executivos da reforma.

O que foi decidido

O texto apresenta diagnóstico e proposta de solução mediante três eixos: (1) rejeição da proposta de tribunal misto, composto por magistrados federais e estaduais, como inadequado para resolver qualquer dos problemas identificados; (2) adoção da política do litigante único no contencioso judicial, mediante delegação e representação recíproca entre entes; (3) fortalecimento dos mecanismos de uniformização de jurisprudência já existentes no STJ.

A Lei Complementar nº 227/2026 já avançou significativamente na integração administrativa. Delegou ao Comitê Gestor do IBS (CGIBS) a coordenação da cobrança judicial de créditos tributários relativos ao imposto estadual-municipal, com possibilidade de delegação entre entes e destes ao próprio CGIBS. A Diretoria de Procuradorias do CGIBS funciona como órgão concentrador dessa competência, permitindo que um único ente federativo represente interesses de múltiplos entes nas demandas judiciais.

Essa estrutura, quando complementada e operacionalizada adequadamente, permite implementar a estratégia do litigante único: concentrar numa única pessoa jurídica de direito público a titularidade da demanda (cobrança ou defesa), evitando duplicação processual. Para a CBS, mecanismo análogo deveria ser construído pela União, possivelmente mediante delegação de competência processual à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).

Base normativa e precedentes

• Emenda Constitucional nº 132/2023 — Instituiu o sistema dual de tributação sobre consumo (IBS e CBS) em substituição aos tributos anteriores, alterando fundamentalmente a estrutura de competência tributária vertical.

• Lei Complementar nº 214/2025 — Regulamenta o IBS, estabelecendo regras de incidência, base de cálculo, localização das operações e direitos do contribuinte.

• Lei Complementar nº 227/2026 — Define a estrutura administrativa e operacional do Comitê Gestor do IBS, incluindo competências de integração de cobrança e representação recíproca entre entes federativos.

• Artigo 2º, § 1º, VI, VII e § 10, LC nº 227/2026 — Estabelecem possibilidades de delegação de inscrição em dívida ativa entre estados, Distrito Federal, municípios e CGIBS.

• Artigo 38, LC nº 227/2026 — Designa a Diretoria de Procuradorias como órgão executor das competências de concentração.

• Código de Processo Civil, artigo 17 — Regra geral sobre legitimação para estar em juízo, que, sem adaptação, multiplicaria litígios quando aplicada isoladamente ao IBS e CBS.

• Jurisprudência consolidada do STJ — Reconhece o tribunal como instância de uniformização obrigatória em matéria tributária federal, mediante recurso especial e súmulas.

Impacto prático

Para advogados e escritórios de contencioso tributário:

• Necessidade urgente de estruturar estratégias processuais que identifiquem desde logo qual ente federativo deterá a representação nas demandas, evitando multiplicação de demandas paralelas.
• Oportunidade de atuação consultiva junto aos entes para orientar sobre delegação de competência processual, reduzindo custos e complexidade.
• Risco de decisões divergentes em recursos ordinários (TJ e TRF) até consolidação obrigatória no STJ — período de insegurança jurisprudencial.

Para contribuintes:

• Redução significativa de custos processuais mediante concentração em demanda única, em vez de litisconsórcio passivo de milhares de entes.
• Garantia de maior celeridade processual pela unificação de procedimentos.
• Riscos de interpretação divergente entre órgãos julgadores enquanto o STJ não consolidar jurisprudência sobre temas-chave (creditamento, substituição tributária, operações interestaduais).

Para os entes federativos:

• Necessidade de operacionalizar com brevidade os mecanismos de delegação e representação previstos na LC nº 227/2026, sob risco de multiplicação incontrolável de demandas.
• Possibilidade de atuação coordenada reduce sobrecargas do Judiciário estadual e federal.

O que observar

A solução proposta depende de implementação regulamentadora imediata. As competências delegadas ao CGIBS não se autoproclamam; exigem decreto, resolução e protocolos de articulação com procuradorias estaduais e municipais. Ausência de regulamentação deixará espaço para que estados e municípios atuem isoladamente, reproduzindo o cenário catastrófico mapeado.

O STJ, ao receber os primeiros recursos especiais sobre IBS e CBS, deverá priorizar a consolidação de teses sobre pontos nucleares (competência material, creditamento, conceitos de bem e serviço, operações interestaduais). Súmulas ou julgados de câmaras unificadas devem ser editados com celeridade. Na ausência dessa atuação uniformizadora, o tribunal abdicará de seu papel central na reforma.

A proposta de tribunal misto, ainda que debatida em círculos acadêmicos e administrativos, carece de fundamentação federativa e não resolve nenhum dos problemas reais: não reduz litígios duplicados (que resultam da competência partilhada, não da estrutura julgadora) nem garante uniformidade (que depende de jurisprudência consolidada, não de composição mista de magistrados).

Ainda permanece aberta a questão de como CBS e IBS interagirão em cenários de conflito tributário — por exemplo, se o contribuinte impugnar tanto a cobrança federal quanto a estadual. A integração entre PGFN e CGIBS não foi detalhada legalmente, criando risco de atuação desarticulada no contencioso.