Imposto Seletivo não pode ignorar mercado ilegal na reforma tributária

O desenho do Imposto Seletivo na reforma tributária brasileira deve incorporar analiticamente os efeitos econômicos do mercado ilegal, sob pena de criar distorções competitivas e reduzir sua arrecadação potencial — conclusão que desafia a abordagem isoladamente normativa frequentemente adotada pelas autoridades tributárias.

Contexto

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 192/2024 estabeleceram o novo sistema tributário brasileiro, estruturado em torno do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo. Este último recai especificamente sobre produtos considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente — tipicamente bebidas açucaradas, cigarros e combustíveis fósseis.

O Imposto Seletivo representa um mecanismo de política fiscal extrafiscal, isto é, destinado não apenas a arrecadar, mas a desestimular o consumo de bens selecionados. Sua formulação pressupõe que, ao elevar o preço relativo desses produtos no mercado legal, reduz-se sua demanda. Contudo, essa premissa omite uma realidade estrutural da economia brasileira: a existência de um mercado ilegal robusto, particularmente no segmento de cigarros, bebidas e combustíveis.

O contrabando e a falsificação funcionam como válvulas de escape econômicas. Quando o preço de um bem no mercado legal sobe significativamente em relação a seus substitutos ou em relação ao mercado ilegal (inclusive importações clandestinas), parcela considerável da demanda migra para a economia informal. Esse deslocamento, além de reduzir a base tributária e a arrecadação esperada, redistribui renda para agentes criminosos e enfraquece a legalidade comercial.

O que foi decidido

A análise em questão propõe que as autoridades tributárias — Receita Federal e Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) — não podem formular as alíquotas e incidências do Imposto Seletivo desconsiderando os comportamentos econômicos observados no mercado ilegal. Especificamente, o argumento sustenta que uma alíquota excessivamente elevada, sem consideração das práticas contrabandutas e dos preços do mercado negro, induz um risco sistêmico duplo:

1. Redução da receita projetada: A evasão para a ilegalidade comprime a base tributária de modo não previsto nos modelos de arrecadação.
2. Amplificação da economia informal: Quanto maior a tributação no mercado legal, maior o diferencial de preço e, portanto, maior o incentivo ao contrabando.

A posição desenvolve-se sob a lógica econômica das elasticidades-preço da demanda: se o Imposto Seletivo torna o bem legal demasiado caro em relação às alternativas ilegais disponíveis, a demanda não simplesmente desaparece — ela se desloca.

Base normativa e precedentes

• Emenda Constitucional nº 132/2023 e Lei Complementar nº 192/2024 — Instituem o novo sistema tributário, incluindo a estrutura do Imposto Seletivo, sem mencionar explicitamente a incorporação de análises sobre economia ilegal na formulação de alíquotas.

• Lei nº 9.430/1996 (Regulamentação de tributos) — Estabelece competências da administração tributária, incluindo a avaliação de riscos à arrecadação, embora a lei não aborde especificamente a economia informal.

• Princípio da Capacidade Contributiva (Art. 145, § 1º, CF/88) — Embora aplicável primariamente ao imposto de renda, reflete a necessidade de proporcionalidade e adequação da carga tributária à realidade econômica. Uma tributação que ignora comportamentos racionais de evasão pode violar essa proporcionalidade.

• Jurisprudência do STF sobre tributação extrafiscal — O Tribunal tem reconhecido que impostos com fins regulatórios (como o Seletivo) devem ser proporcionais ao objetivo perseguido; uma tributação que produz efeito oposto (aumento da informalidade) contradiz sua razão de ser.

• Prática internacional (OCDE e UE) — Jurisdições maduras no combate ao contrabando realizam modelagens que incorporam elasticidades de preço e comportamentos no mercado ilegal ao calibrar alíquotas de impostos seletivos sobre cigarros e bebidas.

Impacto prático

Para a administração tributária e governo:

• Necessidade de aperfeiçoar a metodologia de cálculo das alíquotas do Imposto Seletivo, incorporando estudos econométricos sobre elasticidade e comportamento do consumidor ante variações de preço.
• Risco de frustração de metas de arrecadação se as alíquotas forem fixadas em patamares que acelerem a migração para a ilegalidade.
• Demanda por políticas complementares de fiscalização e combate ao contrabando, sob pena de o Imposto Seletivo funcionar mais como mecanismo redistributivo (para o crime organizado) do que regulatório.

Para contribuintes e operadores do mercado legal:

• Empresas que atuam legalmente sofrem com a concorrência desleal do contrabando, que não recolhe impostos. Uma tributação excessiva no legal amplifica esse problema.
• Consumidores enfrentam distorções de preço que não refletem custos reais, mas apenas diferenças de legalidade.

Para políticas públicas de saúde e meio ambiente:

• O Imposto Seletivo, desenhado para desestimular o consumo prejudicial, perde efetividade se a demanda deslocada para o ilegal não é contabilizada nas avaliações de impacto.

O que observar

1. Regulamentação futura das alíquotas: A definição das alíquotas específicas do Imposto Seletivo será feita em atos normativos complementares (Resoluções do CONFAZ, Portarias da Receita Federal). Esses atos devem incluir justificativas técnicas que incorporem análises de economia ilegal.

2. Consenso técnico inexistente: Atualmente, não há consenso administrativo consolidado sobre como integrar dados de contrabando e mercado negro nas modelagens de tributação. Essa lacuna representa tanto um risco (formulação inadequada de alíquotas) quanto uma oportunidade (advocacy técnica para refinamento normativo).

3. Possíveis ajustes em modulação: Se a jurisprudência do STF ou deliberações do CONFAZ reconhecerem que a tributação excessivamente elevada induz evasão sistêmica, pode haver modulação de alíquotas ou diferenciação por segmento (cigarros vs. bebidas vs. combustíveis).

4. Compatibilidade com Tratados Internacionais: A elevação de tributos sobre bens importados (via Seletivo) deve observar compromissos de tributação harmônica em acordos comerciais, sob pena de contencioso na OMC ou em órgãos de solução de disputas bilaterais.

5. Profissionais atentos: Consultores tributários, advogados especializados em reforma tributária e economistas devem acompanhar de perto a regulamentação do Seletivo. Será relevante participar de audiências públicas e propor ajustes técnicos baseados em evidências econômicas sobre elasticidade e comportamento do consumidor frente à tributação.