LC 218/2025: ISS nas empreitadas agora incide no local da obra

A Lei Complementar 218/2025, publicada em 25 de setembro de 2025, introduziu uma modificação substancial no regime do Imposto Sobre Serviços (ISS) incidente sobre serviços específicos ligados à construção civil, deslocando o local de incidência tributária para o ponto onde a obra é efetivamente executada, em vez de onde se localiza o estabelecimento do prestador.

Contexto

Antes da alteração promovida pela LC 218/25, o tratamento do ISS sobre serviços de guincho intramunicipal, guindaste e içamento gerava controvérsia jurídica persistente entre contribuintes e administrações tributárias municipais. A Lei Complementar 116/2003, que estrutura a lista de serviços sujeitos ao ISS, enquadrava essas atividades no subitem 14.14 como regra geral, vinculando a arrecadação do tributo ao município onde estava sediado o prestador de serviço, mesmo que a execução material ocorresse em outro município. Esta sistemática gerava assimetria quando contratantes localizados em municípios diferentes demandavam os mesmos serviços.

A jurisprudência consolidada, inclusive de Tribunais de Justiça como o do Rio Grande do Sul e do Rio Grande do Norte, reafirmava reiteradamente que tais serviços atraíam a competência tributária do município do estabelecimento prestador. Esta interpretação, embora tecnicamente consistente com a redação original da LC 116/03, criava situações economicamente distorcidas em operações de construção civil de envergadura, quando obras municipais ou intermunicipais exigiam acionamento de serviços de içamento e guindaste.

O contexto mais amplo da reforma tributária, particularmente a adoção do princípio do destino (consagrado na Lei Complementar 214/2025 para o IBS e CBS), sinalizava uma reorientação sistemática da tributação indireta brasileira. Este movimento reforçava a necessidade de coerência interna: se o novo sistema de impostos sobre consumo (IBS/CBS) faria incidir a carga onde o bem ou serviço é consumido, manter o ISS sob critério inverso criaria incompatibilidade e incentivos à manipulação de domicílio de contribuintes.

O que foi decidido

A Lei Complementar 218/2025 alterou o artigo 3º, inciso III da LC 116/03, incluindo o subitem 14.14 nas exceções ao critério geral de domicílio do prestador, estabelecendo que o ISS sobre serviços de guincho intramunicipal, guindaste e içamento será recolhido no local onde a obra é efetivamente realizada. Esta inclusão reposiciona esses serviços na categoria de tributos ligados à execução de obra de construção civil, análogo ao tratamento já conferido ao subitem 7.02 (outros serviços de construção).

A alteração carrega relevância interpretativa: a própria ementa da Lei Complementar 218/25 indica que seu propósito foi "explicitar" — não introduzir — o local de incidência, sugerindo caráter interpretativo e não constitutivo da norma. Esta qualificação possui implicações profundas sobre retroatividade: se a lei for reconhecida como meramente interpretativa, o Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), em seu artigo 106, I, admite sua incidência sobre fatos geradores pretéritos, potencialmente reabrindo a discussão sobre períodos anteriores a 2025.

Contudo, a distinção não é trivial. O serviço de guincho intramunicipal difere substancialmente de guindaste e içamento quanto à aderência à execução de obra. Enquanto os últimos integram-se ao processo construtivo, o guincho consiste tipicamente em reboque e resgate de veículos, operação que pode ocorrer independentemente de qualquer obra de construção civil. Para essas hipóteses isoladas, sustentar-se-á que permanece aplicável a regra geral do local do estabelecimento prestador, sob pena de obrigar-se a identificação de um "local da obra" inexistente.

Base normativa e precedentes

• Lei Complementar 116/2003 — Lista de Serviços sujeitos ao ISS; alterada pela LC 218/25 quanto ao subitem 14.14.
• Lei Complementar 218/2025 — Publicada em 25 de setembro de 2025; explicita o local de incidência do ISS para serviços de guincho, guindaste e içamento vinculados à obra de construção civil.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), artigo 106, I — Admite aplicação retroativa de lei expressamente interpretativa.
• Lei Complementar 214/2025 — Institui o IBS e CBS sob o princípio do destino (local onde o serviço é prestado fisicamente sobre imóvel).
• Jurisprudência anterior — TJRS (Apelação 5011077-24.2022.8.21.0022, 2024) e TJRN (Apelação Cível 0823547-70.2022.8.20.5001) reconheciam competência do município do prestador sob a redação anterior da LC 116/03.

Impacto prático

Para construtoras e empreiteiras, a alteração resolve ambiguidade de longa data: serviços de guindaste e içamento agora tributam-se integralmente no município da obra, reduzindo necessidade de registro de filiais ou fracionamento artificial de operações para otimizar carga tributária. Empreitadas em diversos municípios deixam de gerar compliance complexo envolvendo múltiplas jurisdições municipais para um único serviço.

Para administrações municipais, especialmente aquelas que sediam grandes obras públicas ou privadas, a norma reposiciona fluxos de arrecadação: o município executor da obra — e não o do prestador — coleta o ISS, alinhando a tributação ao território de geração econômica efetiva.

Para prestadores de serviços de guincho, guindaste e içamento, a mudança exige reposicionamento de registros cadastrais e obrigações acessórias. Empresas sediadas em um município mas que operam predominantemente em outro enfrentarão reconfiguração de retenções na fonte (se aplicável) e apuração mensal de débito/crédito tributário em várias jurisdições, aumentando custo administrativo.

Para demandas judiciais em curso, a alteração criará tensão interpretativa: contribuintes que já ajuizaram ações de repetição de indébito com base no critério anterior poderão ter seus pedidos redimensionados conforme o tribunal reconheça (ou não) caráter interpretativo à lei.

O que observar

Retroatividade: A qualificação da LC 218/25 como lei expressamente interpretativa permanece pendente de pronunciamento consolidado pelos tribunais. Se os Tribunais de Justiça estaduais e, eventualmente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) reconhecerem natureza interpretativa, abre-se caminho para aplicação retroativa, influenciando litígios em curso e períodos anteriores a 2025. Esta é uma questão especialmente sensível para contribuintes com demandas já ajuizadas.

Distinção entre serviços: A linha divisória entre guindaste/içamento (integrados à obra) e guincho intramunicipal (autônomo) carece de detalhamento regulamentador. Fiscais municipais podem divergir sobre quando um serviço de guincho integra-se efetivamente a uma obra ou permanece sob a regra geral do domicílio do prestador, gerando litígios futuros.

Período de transição: Embora a Lei Complementar 214/2025 preveja transição para o IBS até 2033, a LC 218/25 antecipa para o ISS a adoção do princípio do destino. Esta convergência reforça segurança jurídica, mas também demanda que prestadores adequem sistemas contábeis e de apuração antes da reforma completa.

Regulamentação municipal: Cada município deverá atualizar normativos complementares e instruções de recolhimento. Há risco de interpretações divergentes durante o período de implementação, exigindo que advogados e contadores monitorarem circulares municipais.