Litigância massiva no Brasil: arquitetura institucional e filtros processuais

O Brasil enfrenta um dos piores cenários de congestionamento judicial do planeta, decorrente não de acidente operacional, mas de escolhas arquitetônicas deliberadas na construção de suas instituições de justiça. Com 80,6 milhões de processos pendentes ao término de 2024, conforme Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça, o país apresenta densidade de litigância de 377 processos por mil habitantes — dez vezes superior à verificada na Índia, que conta com 50,29 milhões de processos para 1,4 bilhão de habitantes (36 por mil). Esta proporção revela que o sistema judicial brasileiro é o mais litigioso entre aqueles que produzem dados nacionais agregados verificáveis.

O Superior Tribunal de Justiça realiza audiência pública sobre o Tema 1.396, investigando se o ajuizamento de ações consumeristas deve ser precedido de tentativa de solução extrajudicial. Embora a formulação pareça restrita ao processo civil, a estruturação da audiência em três dimensões — processual, empírica e sistêmica — evidencia que a Corte reconhece estar em debate a possibilidade de construir, mediante precedente vinculante, um filtro institucional que a arquitetura legislativa deliberadamente não edificou.

Contexto

A litigância massiva brasileira não resulta de único fator. O diagnóstico mais difundido responsabiliza os grandes litigantes — Estado, bancos, telecomunicações, distribuidoras de energia e operadoras de planos de saúde. Essa leitura é parcialmente precisa mas imprecisa na atribuição causal. O Estado-litigante, por intermédio do Instituto Nacional do Seguro Social, das fazendas públicas e de autarquias, produz litigância por opção institucional própria, cobrando judicialmente créditos passíveis de execução administrativa e resistindo em juízo a direitos potencialmente reconhecíveis na via interna. As execuções fiscais respondem por 31% do estoque nacional; dez dos vinte maiores réus do Judiciário são entes públicos; o INSS lidera o ranking individual com mais de quatro milhões de processos.

Já os grandes litigados privados — bancos, telecomunicações, distribuidoras de energia, operadoras de cartão de crédito e planos de saúde — figuram predominantemente no polo passivo. A tentação interpretativa é apontá-los como causa autônoma da litigância massiva. Não o são. Funcionam como consequência de arranjo institucional que torna economicamente racional, para o autor da demanda, judicializar conflitos contra essas empresas.

A questão fundamental deslocada é por que esse arranjo opera no Brasil e não em outros países onde os mesmos setores existem em escala comparável e onde Estados também litigam. Pelo índice de congestionamento do Centro de Estudios de Justicia de las Américas — única métrica padronizada disponível para países latino-americanos — o Brasil registrou congestão de 3,56 em 2024, pior da região. Costa Rica, com Gini, escolaridade média e incidência de pobreza próximos aos brasileiros, apresenta congestão de 1,41 e investe cerca de US$ 1.197 por processo em tramitação, contra US$ 409 no Brasil. Peru gasta US$ 277 por processo, opera com cinco vezes menos volume per capita e apresenta congestão de 1,50.

O que foi decidido

O STJ, por meio do Tema 1.396, sob relatoria do ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, debate a necessidade de tentativa prévia de solução extrajudicial como requisito ao ajuizamento de ações consumeristas. Trata-se de discussão sobre mecanismo de filtro institucional capaz de reduzir o ingresso de demandas, operando antes do acesso ao Poder Judiciário. A primeira fase da audiência pública já ocorreu, revelando consenso entre os atores — tribunais, Ministério Público, defensoria, advocacia — de que o problema está institucionalizado e requer solução sistêmica, não meramente processual.

Paralelamente, o Supremo Tribunal Federal também examina instrumentos capazes de conter a litigância massiva brasileira, embora em registro distinto. A convergência entre ambas as Cortes sugere reconhecimento judicial de que o Congresso Nacional não construiu, deliberadamente, filtros legislativos, e que a jurisprudência vinculante poderá suprir essa lacuna.

Base normativa e precedentes

• Constituição Federal, art. 5º, XXXV — garante a inafastabilidade do acesso à jurisdição; qualquer limitação mediante filtro extrajudicial deve observar este preceito e não pode ser absoluta ou discriminatória
• Lei 13.105/2015 (Código de Processo Civil) — contempla mecanismos de resolução de conflitos sem atravessamento do Judiciário (conciliação, mediação); ainda não integralizados na prática forense de forma sistemática
• Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) — estabelece deveres dos fornecedores sem condicionar acesso ao Judiciário a tentativa prévia de resolução extrajudicial; alteração exigiria modificação legislativa ou consolidação jurisprudencial precedente
• Lei 9.307/1996 (Lei de Arbitragem) — admite arredondamento de conflitos fora do sistema judiciário; ainda subutilizada em matéria consumerista
• Justiça em Números 2025 (CNJ) — relatório anual que documenta estoques, produtividade e congestionamento; registrou Índice de Atendimento à Demanda de 113,6% em 2024 (Brasil baixou 44,8 milhões de processos contra 39,4 milhões ingressados) e Tempo de Giro do Acervo de 1 ano e 10 meses

Impacto prático

A decisão sobre o Tema 1.396, quando consolidada, produzirá efeitos em múltiplas frentes:

• Para o consumidor: Potencial exigência de tentativa de resolução extrajudicial prévia pode aumentar tempo antes do acesso ao Judiciário; contraindicada para conflitos simples de baixo valor, onde custo da tentativa prévia absorveria a reparação almejada
• Para fornecedores: Filtro extrajudicial reduz fluxo de demandas frivolosas ou de baixa fundamentação; operacionalizável por plataformas de atendimento, ouvidorias e mediadores
• Para o Judiciário: Redução do ingresso de ações consumeristas (segmento importante do estoque) liberaria capacidade de julgamento para demandas mais complexas e de maior impacto social
• Para defensores públicos e advogados: Profissionais precisarão integrar fase extrajudicial em seus modelos de atendimento; possível reconfiguração de demanda por serviços jurídicos
• Para a administração pública: Implementação de sistema extrajudicial exige investimento em infraestrutura, capacitação de atendentes, dados e rastreabilidade; custo inicial elevado para benefício estrutural de médio a longo prazo

O que observar

O êxito de qualquer filtro extrajudicial depende de elemento ausente na arquitetura institucional brasileira atual: a disposição e a capacidade operacional de resolventes não judiciários (agências reguladoras, ouvidorias, mediadores públicos) funcionarem com celeridade, imparcialidade e efetividade de cumprimento. Experiências internacionais (Espanha, Portugal) mostram que filtros processuais reduzem litigância apenas quando apoiados por estrutura administrativa robusta e incentivos à adesão.

A inércia estrutural do estoque brasileiro — mesmo em 2024, com produtividade recorde (113,6% de atendimento à demanda), o acervo caiu apenas 3,5 milhões de processos — sugere que filtro extrajudicial isolado não resolverá o problema. É provável que o STJ module a exigência de tentativa prévia a certos segmentos (ações de menor valor ou repetitivas) e não a outros (demandas de interesse difuso ou urgentes), criando regime diferenciado.

Recursos cabíveis contra decisão do STJ em tema repetitivo serão limitados; possível reclamação por violação de precedente vinculante. O STF pode ser provocado a debater constitucionalidade de eventuais restrições ao acesso à Justiça, invocando o art. 5º, XXXV da Constituição Federal. Observar também a eventual edição de resolução do Conselho Nacional de Justiça implementando diretrizes para mediação pré-processual, que já está em debate.

A questão central permanece aberta: o Brasil está disposto a aceitar que litigância massiva é consequência de escolha institucional e requere mudança estrutural, ou seguirá operacionalizando filtros meramente processuais sem reformar o Estado-litigante, maior produtor da litigância?