PEC 18/2025 restringe poder regulamentar do CNJ e CNMP

A Câmara dos Deputados aprovou, em março de 2025, a PEC 18/2025 (PEC da Segurança Pública) com modificações significativas no regime de funcionamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). A proposição insere novo inciso V-A no artigo 49 da Constituição Federal, autorizando o Congresso Nacional a sustar atos normativos dos conselhos quando julgar que extrapolam os limites da competência regulamentar ou da delegação legislativa em matérias de segurança pública, direito penal, direito processual penal e direito penitenciário.

Contexto

A controvérsia sobre os limites do poder regulamentar do CNJ não é nova. Desde 2008, o Supremo Tribunal Federal tem se debruçado sobre questões atinentes à extensão da competência normativa dos conselhos. Um marco dessa discussão foi o julgamento envolvendo a Resolução 7/2005 do CNJ, que vedou práticas nepotistas no Poder Judiciário. Estudiosos como Lenio Streck, Ingo Sarlet e Clèmerson Clève já argumentavam, em 2005, que conselhos não deveriam criar regras gerais e abstratas nem estabelecer ou restringir direitos e garantias fundamentais, limitando-se a disciplinar situações concretas no exercício das atividades judiciais e ministeriais.

A distinção conceitual entre lei e resolução é fundamental para compreender o debate. Enquanto a lei é expressão da vontade do legislador representativo, resoluções são atos normativos internos de órgãos administrativos ou colegiados. Tradicionalmente, a jurisprudência constitucional não aceita inovação ordenamental por meio de resolução, devendo o instrumento limitar-se à regulamentação de competências já atribuídas por lei.

O governo federal, por sua proposição original, buscava reforçar o papel da União no planejamento e coordenação da segurança pública. O texto aprovado na Câmara, entretanto, descentraliza essa competência, atribuindo aos entes federativos maior autonomia. Nesse contexto, a limitação ao poder regulamentar dos conselhos emerge como tentativa de balanceamento entre a autonomia federativa e o risco de que órgãos colegiados avancem sobre competências materiais do Congresso.

O que foi decidido

A PEC 18/2025, conforme aprovada em dois turnos pela Câmara sob relatoria do deputado Mendonça Filho (PL-PE), introduz restrição explícita ao exercício da competência normativa do CNJ e do CNMP. O texto veda que ambos os conselhos adotem "quaisquer medidas que atentem contra as competências do Congresso Nacional" na expedição de atos regulamentares.

Mais especificamente, a proposição confere ao Congresso Nacional a atribuição de "sustar os atos normativos" do CNJ e do CNMP quando, na avaliação legislativa, tais atos "exorbitam do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa" em matérias expressamente enumeradas: segurança pública, direito penal, direito processual penal e direito penitenciário.

O parecer de Mendonça Filho sustenta que o CNJ teria editado resoluções com "perversos efeitos sobre a segurança pública", caracterizando isso como abuso da competência regulamentar. A PEC procura, portanto, instrumentalizar o Congresso Nacional com mecanismo concreto de fiscalização e eventual revogação de atos considerados invasivos.

Base normativa e precedentes

• Art. 49, CRFB/88 — competência exclusiva do Congresso Nacional; proposta insere inciso V-A autorizando sustação de atos normativos
• Art. 103-B, § 4º, I, CRFB/88 — competência do CNJ para expedição de atos regulamentares no âmbito de sua competência
• Art. 130-A, § 2º, I, CRFB/88 — disposição paralela para o CNMP
• Resolução 7/2005 do CNJ — precedente controverso sobre proibição de nepotismo; julgamento histórico sobre limites do poder normativo
• Jurisprudência consolidada — entendimento doutrinário e jurisprudencial rejeita inovação ordenamental por resolução; atos normativos devem limitar-se ao âmbito de competência já atribuída por lei

Impacto prático

A aprovação da PEC teria efeitos múltiplos e relevantes:

• Para o CNJ: subordinação do poder regulamentar a verificação substantiva do Congresso em matérias críticas (segurança pública, penal, processual penal, penitenciário); qualquer resolução nessas áreas estaria sujeita a moção de sustação legislativa
• Para magistrados e membros do MP: incerteza normativa ampliada; resoluções editadas pelos conselhos poderiam ser revogadas retroativamente, criando vácuo regulatório ou reversão de diretrizes administrativas
• Para operadores de segurança pública: maior clareza formal sobre hierarquia normativa, evitando conflitos entre diretrizes de conselhos e leis ordinárias
• Para o Poder Judiciário como instituição: redução da autonomia funcional, já que inovações em procedimento, gestão ou direitos processuais dependeriam tacitamente de aprovação legislativa tácita (ausência de moção)
• Para o controle de constitucionalidade: se a PEC for aprovada, caberá ao STF interpretar o que constitui "exorbitar" do poder regulamentar, criando novo paradigma de revisão de atos dos conselhos

O que observar

Alguns pontos críticos merecem atenção:

1. Momento político questionável: A inserção do tema em PEC sobre segurança pública, conforme nota o texto original, combina questões materialmente distintas. Isso levanta dúvidas sobre o debate público adequado e a deliberação substantiva sobre limites constitucionais do poder regulamentar.

2. Critérios vagos de "exorbitar": A proposição não define claramente o que constitui extrapolação dos limites da delegação legislativa ou da competência regulamentar. Essa indefinição transferirá a controvérsia para o plano político legislativo, tornando a sustação de atos um instrumento de disputa entre poderes.

3. Precedentes com base frágil: O parecer invoca resoluções com "perversos efeitos", mas não enumera concretamente quais atos são abusivos ou inconvencionais. A ausência de exemplos específicos dificulta a avaliação técnica da necessidade de reforma.

4. Risco de politização da regulamentação judiciária: Uma vez aprovada, a PEC criaria incentivo para que blocos legislativos contestem resoluções alinhadas com correntes políticas adversárias, transformando a atividade normativa dos conselhos em arena de tensão partidária.

5. Próximos passos: A PEC aguarda análise no Senado Federal. Espera-se que a Casa Superior debata com maior profundidade a legitimidade e os limites da delegação normativa aos conselhos, eventualmente modulando a abrangência da medida (p. ex., distinguindo entre procedimento, administração e direitos processuais substantivos).

6. Controle constitucional futuro: Caso aprovada, a EC 18/2025 será suscetível a questionamentos sobre se a sustação de atos dos conselhos por maioria simples ou qualificada no Congresso viola a independência funcional do Judiciário e do MP, princípio protegido pela cláusula pétrea do artigo 60, § 4º, CRFB/88.

A discussão, embora legítima, carece de maior estruturação técnica e menor enredamento em agendas segmentadas de segurança pública.