Pesquisa do CNJ revela 11 temas que explicam 90% da judicialização

O relatório final da pesquisa sobre litigância contra o Poder Público, coordenado pela USP em cooperação com o CNJ, o STF e o BNDES, demonstra que 11 grandes temas concentram 90% das ações em que a União, estados, municípios, autarquias e fundações figuram como parte. A descoberta tem efeito imediato sobre a priorização de políticas públicas e de gestão jurisdicional: evidencia áreas onde intervenções administrativas e judiciárias coordenadas podem reduzir o custo do contencioso sem suprimir o acesso à tutela jurisdicional.

Contexto

A judicialização da ação administrativa é fenômeno antigo no Brasil, mas ganhou nova dimensão com a expansão de demandas relacionadas a direitos sociais e à administração pública. A pesquisa mapeia não apenas volume absoluto — 10,6 milhões de processos pendentes até março de 2025 nos 11 temas —, mas também variações por matéria, ente federativo e região. A controvérsia é relevante porque impõe tensões entre dois deveres constitucionais: a garantia individual de acesso ao Judiciário (art. 5º, CF/88) e a necessidade de gestão eficiente da coisa pública (art. 37, CF/88). Além disso, a distribuição desigual entre instâncias e regiões impacta a uniformidade de decisões e a alocação de recursos judiciais e administrativos.

A pesquisa dialoga com debates sobre resolução de demandas repetitivas (incidente de assunção de competência, recursos repetitivos e súmulas), gestão estratégica da litigância pública e utilização de métodos autocompositivos, sem descuidar do princípio do acesso à Justiça.

O que foi decidido

Trata-se de um estudo empírico e propositivo, não de uma deliberação vinculante; aun assim, sua conclusão é normativa em termos práticos: a judicialização concentra-se de forma massiva em poucos temas — com destaque para previdência (45,1% dos processos), servidores públicos (21,8%) e matéria tributária (11,5%) — e apresenta padrões distintos de litigância conforme o tema, o ente demandado e o território. O relatório identifica que saúde e educação costumam resultar em alto índice de procedência na primeira instância (74% para saúde; 55% para educação), caracterizando demandas por direitos fundamentais. Em contraste, a litigância previdenciária, apesar de volumosa, tem menor taxa de procedência total (cerca de 34%) e alto índice de indeferimento em primeiro grau, o que sugere contencioso de massa ligado a incoerências ou falhas administrativas.

Do ponto de vista prático, o relatório aponta caminhos: fortalecimento da atuação administrativa, gestão estratégica da litigância, métodos autocompositivos, integração de sistemas de informação, uso de inteligência artificial para identificação de padrões e especialização temática em matérias repetitivas. A ênfase recai sobre medidas diferenciadas por tema e ente federativo, em lugar de soluções únicas e genéricas.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, CF/88 — assegura a proteção jurisdicional e o acesso ao Judiciário para direitos individuais e coletivos.
• Art. 37, CF/88 — impõe os princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), relevantes para a prevenção de litígios administrativos.
• Art. 103-B, CF/88 — dispõe sobre o Conselho Nacional de Justiça, órgão responsável por aperfeiçoar a gestão do Poder Judiciário e propor medidas administrativas.
• CPC (Lei 13.105/2015) — institui mecanismos processuais para lidar com demandas repetitivas (incidente de resolução de demandas repetitivas, recursos repetitivos, e procedimentos coletivos), instrumentos centrais para reduzir o impacto de litigância em massa.
• Lei 8.078/1990 (CDC) — aplicável quando a litigância envolve consumidores contra entes públicos prestadores de serviços, em especial saúde e contratos administrativos de consumo.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — referencia a precedentes sobre uniformização de demandas repetitivas e sobre tutela de saúde, que orientam a atuação dos juízes de primeiro grau e instâncias superiores.

Impacto prático

• Para advogados públicos e privados: necessidade de identificar demandas repetitivas e preparar estratégias coletivas, incidentes processuais e acordos estruturados; investimento em sistemas para triagem e análise de massa.
• Para gestores públicos: sinal de urgência em aprimorar procedimentos administrativos, padronizar decisões e ampliar mecanismos de solução pré-contenciosa (mediação, conciliação, ouvidas técnicas), reduzindo o risco de judicialização.
• Para magistrados e tribunais: subsídio para orientar políticas de especialização e alocação de recursos, uso de procedimentos coletivos e de análise de precedentes vinculantes.
• Para contribuintes e usuários de serviços públicos: manutenção do acesso à jurisdição, mas perspectiva de maior precedência a soluções coletivas e administrativas que podem acelerar respostas.

O que observar

• Modulação e instrumentos: eventual aplicação prática das recomendações exigirá compatibilização com institutos processuais do CPC e com garantias constitucionais; atenção aos limites da autocomposição em casos que envolvem direitos fundamentais.
• Risco de prioridade administrativa sem salvaguarda judicial: políticas que busquem reduzir a litigância devem preservar o acesso individual à tutela jurisdicional para evitar supressão de direitos.
• Implementação técnica: integração de bancos de dados, uso de IA e identificação de demandas repetitivas demandam investimentos e normas sobre transparência e controle (incluindo riscos de vieses tecnológicos).
• Próximos passos institucionais: o CNJ e tribunais poderão usar o relatório para elaborar resoluções e projetos-piloto; a articulação federativa será essencial dado o distinto perfil por ente e região.

Em suma, o estudo consolida a percepção de que a judicialização no Brasil é concentrada e segmentada: não se trata de um fenômeno homogêneo, mas de múltiplos problemas que exigem respostas calibradas entre prevenção administrativa, gestão jurisdicional e salvaguarda do acesso à Justiça.