Protesto de CDA garantida: OAB aponta inconstitucionalidade e aguarda STJ

O protesto de certidões de dívida ativa (CDAs) quando o crédito tributário já se encontra totalmente garantido por instrumentos como penhora, depósito judicial, fiança bancária ou seguro-garantia representa prática potencialmente inconstitucional, segundo posicionamento do Colégio de Presidentes das Comissões de Direito Tributário da Ordem dos Advogados do Brasil. A matéria será julgada pelo Superior Tribunal de Justiça sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 1.263), com potencial para uniformizar a jurisprudência nacional sobre a licitude da medida.

Contexto

A controvérsia emerge de uma aparente contradição no sistema tributário brasileiro. O Código Tributário Nacional (CTN — Lei 5.172/1966) prevê, simultaneamente, dois mecanismos que geram efeitos opostos quando coexistem no caso concreto: a suspensão da exigibilidade do crédito tributário e o direito do contribuinte à certidão positiva com efeitos de negativa.

Historicamente, o protesto de CDA foi reconhecido como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.135, mas o próprio acórdão ressalvou que o mecanismo não pode funcionar como sanção política e deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Essa decisão estabeleceu as primeiras balizas para o uso proporcional do instrumento coercitivo.

Paralelamente, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução 547/2024 com objetivo de racionalizar as execuções fiscais, prevendo hipóteses em que o protesto pode ser dispensado — expressamente quando já existirem bens ou direitos passíveis de penhora indicados pela Fazenda Pública no ajuizamento da execução. A norma sinaliza que o sistema, institucional e administrativamente, reconhece a perda de utilidade do protesto quando a satisfação do crédito já está assegurada.

Atualmente, divergências entre os Tribunais de Justiça estaduais evidenciam o caos jurisprudencial. Enquanto o TJ-PR mantém posição restritiva permitindo o protesto mesmo com garantia presente, os TJ-SP e TJ-RS reconhecem a abusividade em situações similares, criando insegurança jurídica para contribuintes.

O que foi decidido

As comissões tributárias da OAB não proferiram decisão, mas consolidaram entendimento técnico submetido ao Superior Tribunal de Justiça. Sustentam que o protesto de CDA já garantida extrapola a finalidade legítima do instrumento de cobrança e viola o princípio da proporcionalidade. O argumento central é que, uma vez o débito integralmente resguardado, o interesse público na recuperação do crédito já se encontra protegido, tornando o protesto uma forma de coerção desnecessária e lesiva à reputação do contribuinte.

A posição articula dois eixos normativos: primeiro, o direito já reconhecido pela jurisprudência à certidão positiva com efeitos de negativa quando a dívida está garantida (art. 206, CTN); segundo, a proporcionalidade como limite constitucional ao exercício do poder de cobrança estatal. A conclusão é que conceder simultaneamente a certidão de regularidade fiscal (permitindo licitar e contratar com o poder público) mas manter o protesto (restringindo crédito e reputação) configura contradição interna do sistema que afeta a segurança jurídica do contribuinte.

Base normativa e precedentes

• Art. 151, CTN — Estabelece as hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, incluindo a apresentação de garantia idônea
• Art. 206, CTN — Assegura ao contribuinte a obtenção de certidão positiva com efeitos de negativa quando o débito está garantido por penhora ou situação equivalente
• ADI 5.135, STF — Reconheceu a constitucionalidade do protesto de CDA, mas condicionou seu uso ao respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade
• Resolução 547/2024, CNJ — Racionalizou as execuções fiscais e previu dispensabilidade do protesto quando já existirem bens ou direitos passíveis de penhora no ajuizamento da ação
• Princípio da proporcionalidade (CF/88, art. 5º) — Limite material ao exercício de poderes estatais coercitivos

Impacto prático

Para os contribuintes em geral:

• Insegurança jurídica atual: podem obter certidão de regularidade (acessando mercado, licitações, contratos públicos) mas simultaneamente sofrer dano reputacional e restrição creditícia pelo protesto
• Possível revogação de protestos em milhares de processos, caso o STJ entenda pela abusividade

Para advogados:

• Necessidade de planejar estratégia de garantias com cuidado duplicado, já que a garantia pode não impedir protesto em algumas jurisdições
• Oportunidade de contestação de protestos abusivos em juízos cíveis (ações de danos morais, cartas consultas aos TJs)
• Revisão de pareceres anteriores sobre suficiência de garantias para fins de certidão positiva com efeitos de negativa

Para Fazendas Públicas:

• Possível limitação do arsenal coercitivo, reduzindo protesto como ferramenta complementar de pressão
• Racionalização de procedimentos consonante com a Resolução 547/2024

O que observar

Próximos passos: O julgamento do Tema 1.263 no STJ sob o rito dos recursos repetitivos (Lei 13.105/2015, arts. 976-987, CPC) terá efeito vinculante para todos os tribunais inferiores. A decisão pode resultar em modulação de efeitos, com termo de transição para protestos já efetivados.

Riscos para o profissional: Até a uniformização, a estratégia de defesa tributária precisa considerar o caos jurisprudencial. Provocar o TJ local sobre a matéria ou antecipar o posicionamento do STJ pode economizar tempo processual. Conversas com Procuradores de Estado sobre dispensa voluntária de protestos quando há garantia podem produzir acordos práticos.

Ponto em aberto: Embora a OAB levante questão de inconstitucionalidade, o STF já se manifestou na ADI 5.135 reconhecendo a constitucionalidade do protesto em abstrato. O que o STJ decidirá é a aplicação proporcional dessa ferramenta — questão de direito infraconstitucional, portanto de sua competência. Eventual rediscussão no STF dependeria de novo incidente de inconstitucionalidade no tribunal.