STJ determina protocolo para atuação da PM em manifestações públicas

O Superior Tribunal de Justiça, por meio de sua 1ª Turma, determinou ao Estado de São Paulo a elaboração de um protocolo específico para disciplinar a atuação da Polícia Militar durante manifestações públicas. O Estado contará com 60 dias, após conclusão de diagnóstico inicial, para apresentar o plano ao juízo da execução, que será responsável por sua aprovação e fiscalização contínua da implementação.

Contexto

A controvérsia origina-se de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública de São Paulo em 2014, fundamentada em alegados abusos policiais ocorridos entre 2011 e 2013 durante protestos públicos. Os casos documentados incluíram detenções desprovidas de fundamentação legal, aplicação excessiva de força física, emprego de armamentos não letais como bombas de efeito moral e munição de elastômero sem justificação aparente. A sentença de 1ª instância reconheceu a procedência parcial do pedido e determinou ao Estado a adoção de medidas regulatórias, incluindo normas de conduta visível, designação de negociadores e restrições ao emprego de armamentos em situações específicas. Entretanto, o Tribunal de Justiça de São Paulo reformou a decisão, julgando a ação improcedente sob o argumento de que a definição de protocolos operacionais constitui exercício típico da discricionariedade administrativa do Poder Executivo, sendo inadequada a intervenção judicial sob a ótica do princípio da separação dos poderes. A divergência jurisprudencial entre o juízo a quo e o tribunal estadual centrou-se justamente na colisão entre autonomia administrativa do Executivo e garantia jurisdicional de direitos fundamentais.

O que foi decidido

O STJ, acompanhando o voto do relator ministro Paulo Sérgio Domingues, reconheceu que a omissão estatal quanto à regulamentação específica da conduta policial em manifestações justifica a intervenção do Poder Judiciário. A Turma estabeleceu que a pretensão não é suprimir a atuação policial, mas fixar parâmetros orientadores para o emprego proporcional e progressivo da força. A decisão não autoriza, contrapartida, o exercício irrestrito do direito de manifestação, buscando compatibilizar a segurança pública com a proteção dos direitos de expressão, crítica e participação política. O colegiado determinou ainda que o protocolo seja construído mediante plano dialógico, devendo contemplar regras expressas sobre uso proporcional da força, vedações ao emprego de armas de fogo fora das hipóteses legais, transparência na atuação e mecanismos de responsabilização. O juízo da execução acompanhará a implementação e poderá fiscalizar o cumprimento das medidas.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, XVI e XVII, CF/88 — Direito à reunião pacífica e liberdade de expressão como direitos fundamentais indisponíveis, cuja restrição demanda justificação estrita.
• Art. 144, § 5º, CF/88 — Polícias militares estaduais subordinadas aos governadores, com atribuição de policiamento ostensivo, sem prejuízo do controle de legalidade e constitucionalidade.
• Lei 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança) — Mecanismo processual para garantir direito líquido e certo quando negado ou ameaçado por ato ilegal ou abusivo de autoridade pública.
• Princípio da Separação dos Poderes (Art. 2º, CF/88) — Embora fundamental, não impede intervenção judicial quando configurada omissão estatal em matéria de direitos fundamentais, conforme jurisprudência consolidada do STF em casos de lacunas regulatórias que prejudiquem direitos.
• Jurisprudência do STJ — Em casos anteriores envolvendo protocolos de segurança e atuação estatal, a Corte reconheceu que a existência de omissão normativa caracteriza lesão justiciável quando impede o exercício de direitos constitucionais.

Impacto prático

• Para órgãos estaduais: O Estado de São Paulo será obrigado a desenvolver documentação normativa vinculante para a PM, criando obrigações processuais e substantivas que reduzem a margem discricionária anterior.
• Para advogados e defensores públicos: A decisão reforça a possibilidade de impugnação judicial de condutas policiais em manifestações com base em violação de protocolos futuros, oferecendo fundamento processual para ações de reparação de danos morais e patrimoniais.
• Para manifestantes e sociedade civil: Cria estrutura jurídica de proteção durante atos públicos, permitindo controle de excessos mediante supervisão judicial e transparência.
• Para policiais militares: Estabelece diretrizes claras de conduta, reduzindo ambiguidades operacionais e protegendo agentes contra acusações infundadas de abuso, ao mesmo tempo em que define limites ao uso de força.
• Para juízo da execução: Assume papel ativo de fiscalização contínua, exigindo expertise em gestão institucional e avaliação de políticas públicas.

O que observar

A decisão deixa em aberto a estrutura exata do protocolo, adiando para a fase de execução a definição de critérios específicos e situações concretas. Eventual rejeição ou não implementação adequada pelo Executivo pode gerar novo contencioso sobre cumprimento de ordem judicial. Advogados que atuem em defesa de manifestantes deverão acompanhar a elaboração do plano dialógico para assegurar que medidas protetivas efetivas sejam incluídas. Ressalte-se também que a decisão não vincula, diretamente, outros estados, embora crie precedente de forte persuasão no STJ para casos similares. A modulação dos efeitos da decisão quanto a atos pretéritos permanece limitada à condenação ao danos coletivos já reconhecida em 1ª instância. Eventual recurso especial sobre detalhes da execução é cabível, mantendo a questão sob vigilância jurisdicional.

Processo: AREsp 2.068.297