Taxa de fiscalização estadual sobre comercializadores de gás: limite de competência

A cobrança de taxas de fiscalização por entes estaduais sobre empresas que atuam exclusivamente na comercialização de gás natural, sem operação de infraestrutura de distribuição, caracteriza extrapolação de competência regulatória constitucional. Decisões judiciais em Pernambuco e Ceará suspenderam tais exigências, sinalizando que o exercício do poder de polícia estadual não alcança atividades submetidas à regulação federal.

Contexto

A abertura do mercado de gás natural brasileiro mediante a Lei nº 14.134/2021 (Nova Lei do Gás) e o Decreto nº 12.153/2024 promoveu a liberalização de segmentos historicamente concentrados, ampliando a participação de comercializadoras no ambiente livre. Contudo, esse processo de consolidação defronta-se com tensão federativa: alguns estados, sob argumento de exercício do poder de polícia, passaram a instituir taxas de fiscalização que extrapolam sua competência constitucional ao alcançarem a atividade comercial, tradicionalmente regulada pela União.

O fenômeno inscreve-se numa discussão maior sobre harmonização entre regulação federal e estadual. A cadeia produtiva do gás natural fragmenta-se em segmentos autônomos — exploração, transporte, processamento, estocagem, comercialização e distribuição — cada qual submetido a regime jurídico e competências regulatórias distintos. Essa arquitetura decorre diretamente da Constituição Federal de 1988 e da legislação setorial, que distribuem atribuições de modo preciso entre entes federativos e órgãos reguladores.

O que foi decidido

Em duas ações contenciosas — uma no estado de Pernambuco e outra no Ceará — empresas questionaram a exigibilidade de taxas de fiscalização cobradas por estados sobre suas atividades de comercialização de gás natural, sem qualquer envolvimento em distribuição. Os juízos competentes deferiram medidas liminares suspendendo as cobranças.

No Ceará, a decisão reconheceu a plausibilidade jurídica da tese de que a taxa incide sobre atividade não sujeita ao poder regulatório estadual. A sentença admitiu ainda a suspensão da exigibilidade mediante apresentação de seguro-garantia, alinhada à jurisprudência consolidada no Superior Tribunal de Justiça para casos análogos. Pernambuco seguiu orientação similar.

Ambas as decisões, embora proferidas em caráter liminar, cristalizam diretriz interpretativa fundamental: a impossibilidade de ampliação indevida do campo material de incidência das taxas estaduais para alcançar atividades afastadas do poder de polícia regulatório estatal. As decisões sinalizam que a prática configura ultrapassagem dos limites constitucionais da competência estadual.

Base normativa e precedentes

• Art. 177, CF/88 — Atribui à União a titularidade dos recursos minerais (incluindo gás natural) e a competência para disciplinar as atividades da indústria de petróleo, gás natural e biocombustíveis.

• Art. 25, § 2º, CF/88 — Confere aos estados exploração dos serviços locais de gás canalizado, compreendidos como distribuição e fornecimento a consumidor cativo (serviço público concedido).

• Lei nº 9.478/1997 (Lei do Petróleo) — Regulamenta as atividades de exploração, produção, processamento, transporte e comercialização de petróleo, gás natural e derivados, disciplinando-as sob regime federal.

• Lei nº 14.134/2021 (Nova Lei do Gás) — Liberaliza o mercado de gás natural, criando ambiente livre de comercialização e ampliando competição. Submete os comercializadores à autorização federal e fiscalização da ANP.

• Lei nº 9.427/1996 (ANEEL) e posteriores — Estabelecem o regime de agências reguladoras federais com competência excludente sobre setores estratégicos.

• Decreto nº 12.153/2024 — Regulamenta aspectos procedimentais da Nova Lei do Gás, consolidando a estrutura de autorização e fiscalização federal sobre comercializadores.

• Jurisprudência STJ — Consolidou entendimento de que taxas de fiscalização devem incidir exclusivamente sobre atividades submetidas ao poder de polícia do ente cobrador, sob pena de ofensa ao princípio da competência constitucional e gerar conflito federativo.

Impacto prático

Para comercializadores de gás natural:

• Segurança jurídica: Suspensão da exigibilidade das taxas estaduais ilegitimas reduz incerteza regulatória e custo operacional não previsto em autorização federal.

• Custos e competitividade: Afastamento de sobreposição de exigências normativas amplia margem operacional em mercado ainda em consolidação, essencial para viabilidade econômica de novos entrantes.

• Procedimentos: Apresentação de seguro-garantia substitui depósito em dinheiro, mitigando efeito financeiro durante recurso administrativo ou judicial.

Para desenvolvedores e investidores no setor:

• Redução de risco regulatório estadual associado à comercialização de gás, viabilizando investimentos em escala.

• Clareza sobre jurisdição regulatória: ANP centraliza fiscalização; estados limitam-se à operação de infraestrutura de distribuição.

Para estados e municípios:

• Proibição de criar receitas tributárias próprias sobre comercialização de gás natural força maior dependência de transferências federais para investimento em infraestrutura gasífera.

• Eventual necessidade de renegociação de receitas com concessionárias de distribuição, únicas atividades submetidas ao poder de polícia estadual.

O que observar

Consolidação de jurisprudência: As decisões liminares ainda carecem de confirmação em sentença de mérito e eventual julgamento em graus recursais. Não há pronunciamento do STJ ou STF até o momento sobre o tema em nível de tese, embora a jurisprudência consolidada sobre competência tributária aponte para a mesma direção.

Alcance das ações: As decisões limitam-se a Pernambuco e Ceará. Outros estados (como São Paulo, Bahia e Rio de Janeiro) que eventualmente cobrem taxas similares em comercializadores permanecem sem definição específica, gerando heterogeneidade regulatória.

Modulação e efeitos: Eventual decisão futura em instância superior não deverá modular efeitos, dada a clareza da inconstitucionalidade. Contudo, a questão de compensação de valores já pagos (repetição do indébito) pode gerar novo litígio.

Regulamentação secundária: Espera-se que a ANP e o Ministério de Minas e Energia emitam orientações administrativas reiterando a exclusividade federal sobre comercialização, de modo a prevenir novas tentativas estaduais de cobrança.

Próximos passos judiciais: As ações correm para sentença de mérito nos tribunais de primeira instância de Pernambuco e Ceará. Recursos devem alcançar os Tribunais de Justiça e, potencialmente, o STJ, onde a consolidação será definitiva.

Risco residual para profissionais: Advogados que assessorem comercializadores devem manter vigilância sobre tentativas de ampliação da base de incidência de taxas estaduais em outros estados, articulando defesa judicial preventiva ou contencioso antecipado.