TJ/SP afasta condenação por improbidade por falta de dolo específico

A 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo reformou sentença condenatória por improbidade administrativa contra ex-secretário da Fazenda do município de Pontal, reconhecendo que irregularidades na execução de despesas de viagem não configuram ato ímprobo sem a comprovação de dolo específico, conforme estabelecido pela Lei 14.230/2021.

Contexto

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) passou por reformulação significativa em 2021, quando a Lei 14.230 entrou em vigor. Uma das mudanças estruturais foi a exigência expressa de dolo — elemento subjetivo intencional — para que condutas públicas sejam classificadas como atos de improbidade, mesmo naquelas hipóteses anteriormente categorizadas como improbidade por ato que causa lesão ao patrimônio público (artigos 9º, 10 e 11 da LIA). Antes dessa alteração, era suficiente demonstrar culpa lato sensu (negligência, imprudência ou imperícia) para gerar condenação. O Superior Tribunal de Justiça já havia consolidado jurisprudência aplicando a legislação reformada aos processos em curso, posição reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 de repercussão geral. Esse novo paradigma importa em mudança substancial de ônus probatório: não basta provar que houve falha no controle administrativo ou descumprimento de procedimento; é necessário demonstrar que o agente público agiu com vontade deliberada de prejudicar o erário ou com conhecimento prévio da irregularidade e intenção de dela se valer.

O que foi decidido

O Ministério Público de São Paulo havia ajuizado ação de improbidade contra agentes da administração de Pontal após a identificação, pelo Tribunal de Contas, de irregularidades no adiantamento de despesas para viagens. Os apontamentos incluíam: liberação de valores sem prestação de contas prévia; documentos fiscais incompletos ou alterados; diárias de hotel e notas com inconsistências; continuidade dos repasses mesmo após identificação de falhas, gerando prejuízo estimado em R$ 71.163,52.

Na sentença de primeira instância, o ex-secretário foi condenado ao ressarcimento integral do dano, suspensão dos direitos políticos por três anos, proibição de contratar com o Poder Público e multa civil no dobro do valor lesado.

Ao reformar essa decisão, a relatora, desembargadora Paola Christina Calabró Lorena de Oliveira, acolheu o entendimento de que, embora as irregularidades administrativas fossem comprovadas e inequívocas, não restou demonstrado o elemento subjetivo — dolo específico — exigido pela legislação atual. A magistrada enfatizou que a conduta poderia, quando muito, caracterizar negligência grave no controle de finanças, insuficiente para ensejar condenação por improbidade à luz da Lei 14.230/21. Observou ainda que não houve prova de que o ex-secretário tivesse conhecimento prévio das irregularidades ou intenção específica de causar dano, nem de que controlasse a liberação de recursos — atribuição que recairia sobre o então prefeito.

Base normativa e precedentes

• Lei 14.230/2021 — Reforma estrutural da Lei de Improbidade Administrativa que, entre outras alterações, exigiu a comprovação de dolo específico para todos os atos ímprobos, inclusive os que causam lesão ao patrimônio público.

• Artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992 — Categorias de atos de improbidade (enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação de deveres) agora condicionadas ao elemento dolo.

• Tema 1.199 de repercussão geral — STF — Consolidou que a Lei 14.230/21 se aplica aos processos não transitados em julgado, independentemente da data de propositura da ação.

• Jurisprudência do STJ — Afirma que eventual conversão de ação de improbidade em ação civil pública deve ocorrer em primeiro grau, preservando contraditório, ampla defesa e segurança jurídica.

• Lei municipal 2.088/2001 (Pontal/SP) — Regulamentava o adiantamento de despesas para viagem e exigia procedimentos específicos não observados no caso.

Impacto prático

A decisão gera efeitos imediatos para:

• Agentes públicos envolvidos: O ex-secretário foi absolvido das sanções de improbidade — suspensão de direitos políticos, proibição contratual e multa civil — embora permaneça potencialmente responsável por danos ao erário em ação civil específica.

• Órgãos de controle e Ministério Público: Reforça que a investigação de irregularidades administrativas deve incluir, obrigatoriamente, esforço probatório voltado à demonstração de dolo específico — não é suficiente listar falhas procedimentais ou descontroles.

• Litígios em curso: Processos de improbidade ainda não finalizados serão submetidos ao filtro do dolo específico, potencialmente resultando em reformas de sentenças proferidas sob a legislação anterior.

• Ressarcimento ao erário: Embora a condenação por improbidade tenha sido afastada, a questão do ressarcimento de eventual dano foi reservada para discussão em ação civil pública ou ordinária, onde o ônus probatório é diverso.

O que observar

O acórdão sinaliza tensão importante entre as exigências da Lei 14.230/21 e a realidade operacional de órgãos públicos: falhas graves no controle de despesas deixam de ser ato ímprobo se não acompanhadas de dolo específico. Isso não anula responsabilidade, mas a desloca para outras vias — ação civil pública, ação de reparação de danos ou até mesmo apuração administrativa interna.

Pontos abertos para profissionais:

• Burden of proof: Advogados de defesa devem documentar, desde a instrução inicial, ausência de conhecimento prévio do agente quanto às irregularidades e sua impossibilidade de controle sobre atos tidos como irregulares.

• Modulação de efeitos: Ainda há potencial para que o STF module a aplicação retroativa da Lei 14.230/21, embora o Tema 1.199 já tenha fixado aplicação geral.

• Conversão processual: A decisão bloqueia a conversão de improbidade em ação civil pública na fase recursal, fechando uma possibilidade que alguns órgãos acreditavam viável.

• Culpa administrativa: Abre-se espaço para que a administração discipline graves falhas de controle sem rotulá-las como improbidade, utilizando ritos administrativos mais céleres.