TJSP derruba atualização de IPTU de Bragança Paulista por vício de legalidade

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo declarou inconstitucional o modelo de atualização do IPTU adotado pela Prefeitura de Bragança Paulista, por unanimidade, ao entender que a municipalidade carecia de fundamento legal válido para editar decreto estabelecendo nova Planta Genérica de Valores (PGV). A decisão, proferida na ADI 2167076-44.2025.8.26.0000, não refuta a metodologia de cálculo empregada pelo município, mas sim a ausência de lei complementar que autorizasse o Executivo a proceder com a atualização tributária por via administrativa.

Contexto

A controvérsia emerge no cenário pós-Emenda Constitucional 132/2023, que reestruturou profundamente o sistema tributário brasileiro e introduziu o modelo de IVA dual. Nesse ambiente de reforma, surgiu uma lacuna interpretativa: até que ponto a ampliação da autonomia municipal para atualizar bases de cálculo dispensa a intermediação do Poder Legislativo local?

Bragança Paulista aprovara a Lei Complementar Municipal (LC) 992/2024, estabelecendo critérios técnicos e fórmulas matemáticas para a atualização do IPTU. Com esses critérios em mãos, o Poder Executivo editou o Decreto Municipal 4.612/2024, que implementou a nova PGV. Porém, a Câmara Municipal posteriormente revogou a LC 992/2024 pela Lei Complementar 1.001/2025, restabelecendo a vigência da antiga PGV, originária da LC 195/1998. O prefeito, em oposição a essa revogação, acionou o tribunal de Justiça via ADI 2245043-68.2025.8.26.0000, argumento que permaneceu rejeitado no julgamento conjunto.

O cerne do dilema reside na tensão entre dois princípios constitucionais: a autonomia tributária municipal e o princípio da legalidade estrita em matéria tributária, consagrado no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal e reiterado no artigo 163 da Constituição do Estado de São Paulo, segundo o qual é vedado ao Estado exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.

O que foi decidido

O tribunal paulista, por voto do relator desembargador Ademir Benedito, estabeleceu que a revogação da LC 992/2024 pela LC 1.001/2025 eliminou a base legal necessária para que o Executivo pudesse proceder à atualização da PGV por decreto. O entendimento fundamenta-se em distinção semântica e jurídica crucial: "atualização não significa criação, fixação ou majoração". Uma atualização pressupõe, logicamente, a existência anterior de algo a ser atualizado.

Ao revogar expressamente a LC 195/1998 (embora apenas pela redação da LC 992/2024), sem instituir simultaneamente uma nova PGV por lei, a municipalidade transferiu indevidamente ao decreto a responsabilidade de fixar valores venais dos imóveis. Esse deslocamento viola o princípio da legalidade tributária. O tribunal ressaltou que, embora os municípios desfrutem de inequívoca autonomia administrativa, estão vinculados aos preceitos das Cartas Constitucionais federal e estadual, particularmente quanto à exigência de lei para instituição ou majoração de tributos.

O Ministério Público, representado pelo procurador de Justiça Nilo Spinola Salgado Filho, argumentou com êxito que a extinção da lei anterior sem que uma nova lei a substituísse representava vício insanável, independentemente da metodologia ou dos critérios técnicos contemplados no decreto. Nesse cenário, o decreto não poderia suprir a lacuna legislativa.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, I, CF/88 — Estabelece vedação de cobrança ou majoração de tributo sem lei que o estabeleça, princípio cardeal do direito tributário brasileiro.
• Art. 156, II, CF/88 (com redação da EC 132/2023) — Define que o IPTU, embora possua base de cálculo passível de atualização pelo Executivo conforme critérios em lei municipal, continua submetido aos limites constituciais de legalidade.
• Art. 163, Constituição do Estado de São Paulo — Reproduz a proibição estadual de exigência ou aumento de tributo sem lei.
• LC 195/1998 (Bragança Paulista) — Lei complementar original que instituiu a primeira PGV municipal, posteriormente revogada indiretamente.
• LC 992/2024 e LC 1.001/2025 (Bragança Paulista) — Legislações municipais que criaram, respectivamente, a tentativa de modernização e a revogação da mesma.
• Decreto Municipal 4.612/2024 (Bragança Paulista) — Ato administrativo declarado inconstitucional por vício de legalidade, não por deficiência técnica ou metodológica.

O tribunal não invocou súmulas específicas do STF ou STJ, mas utilizou jurisprudência consolidada sobre o princípio da legalidade em matéria tributária e sobre a impossibilidade de decreto regulador criar ou instituir tributos ou suas bases essenciais.

Impacto prático

Para contribuintes e proprietários em Bragança Paulista: a decisão restabelece a PGV de 1998, significando provável redução imediata nas bases de cálculo do IPTU em relação aos valores constantes do decreto anulado. Ações judiciais em curso contra a cobrança pela nova PGV tendem a ter fundamento reforçado. Contribuintes já pagos conforme o novo modelo poderão pleitear restituição.

Para a Prefeitura: a receita tributária sofrerá redução enquanto perdurar a aplicação da PGV antiga, defasada. O município terá necessidade de aprovar novo decreto, porém apenas depois de renovada aprovação legislativa que institua nova PGV em lei complementar. A via correta envolve deliberação da Câmara Municipal e edição de lei complementar antes de qualquer decreto executivo.

Para escritórios de contabilidade e consultoria fiscal: clientes em Bragança Paulista devem revisar cálculos de IPTU retroativos e avaliar petições para restituição de valores pagos a maior. A decisão reforça a importância de acompanhamento legislativo municipal para qualquer inovação tributária.

Para outras municipalidades: a decisão oferece precedente relevante no julgado de primeiro tribunal de Justiça estadual brasileiro. Municípios que tentarem trilhar caminho semelhante, invocando a EC 132/2023, encontrarão obstáculo jurisprudencial consolidado em São Paulo.

O que observar

Recursos e próximos passos: a decisão foi proferida pelo Órgão Especial (colegiado máximo do TJSP), reduzindo significativamente oportunidades recursais internas. Eventual recurso ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) ou ao Supremo Tribunal Federal (STF) enfrentaria jurisprudência consolidada sobre legalidade tributária. A Prefeitura deverá, realisticamente, apenas legislar em nova lei complementar.

Interpretação da reforma tributária: embora a EC 132/2023 tenha ampliado a margem de atuação executiva, o tribunal entendeu que essa ampliação não dispensa lei anterior instituindo os elementos centrais. A reforma não equivale a blank check para decretos.

Risco para municipalidades: administradores públicos e procuradores municipais devem compreender que "atualização por critérios em lei" não é o mesmo que "atualização por decreto quando critérios existem". Lei e decreto são atos jurídicos categoricamente distintos em matéria tributária.

Futuro legislativo: Bragança Paulista precisará que a Câmara municipal delibere e aprove nova lei complementar, estabelecendo expressamente uma PGV contemporânea, antes que qualquer decreto possa implementá-la. A janela para atualização tributária permanece aberta, mas apenas pelo caminho legislativo.