Transação tributária em SP: mudança cultural na cobrança de dívidas

A Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo identificou que a implementação em larga escala de transações tributárias não se centra em questões normativas ou procedimentais, mas em uma transformação profunda da postura institucional das agências de cobrança: passar de uma lógica exclusivamente litigante para um modelo de negociação gerencial que privilegia a economicidade da demanda e a probabilidade de êxito.

Contexto

A administração tributária brasileira historicamente concentrou seus esforços em cobrança judicial de créditos não quitados, resultando em estrutura processual pesada e litigância de alto custo. A dívida ativa acumulada pelos estados inclui valores cuja cobrança integral pela via jurisdicional mostrou-se economicamente irracional ou operacionalmente inviável. A transação tributária — mecanismo consensual de resolução que o ordenamento brasileiro autoriza em certos casos — ganhou relevância como alternativa capaz de reduzir esse estoque e acelerar a receita, mas sua adoção encontra resistência cultural dentro das próprias instituições públicas. Isso ocorre porque a advocacia pública desenvolveu, ao longo de décadas, uma narrativa institucional na qual qualquer acordo representa concessão indevida de interesse público, independentemente de análise custo-benefício objetiva.

O que foi decidido

A procuradora-geral do Estado de São Paulo afirmou publicamente que o maior obstáculo para expandir as transações tributárias é precisamente essa rejeição cultural ao consenso. O diagnóstico pressupõe que parte significativa dos devedores não está em má-fé permanente, mas enfrenta dificuldades financeiras temporárias ou estruturais que uma negociação bem-conduzida poderia contornar. Nessa perspectiva, a mediação e o acordo deixam de ser vistos como derrota administrativa e passam a integrar estratégia legítima de gestão de receita, equiparável à que existe em empresas privadas.

A PGE-SP implementou divisão operacional: uma equipe dedicada exclusivamente a transações e outra ao contencioso litigioso. Esse modelo permite que os procuradores especializados em negociação desenvolvam expertise sobre as particularidades de cada tipo de tributo e perfil de devedor, resultando em editais de regularização mais sofisticados e adaptados. A mudança também reconhece psicologicamente os profissionais que antes enfrentavam pressão para defender teses frágeis judicialmente: ao separar atribuições, reduz-se a dissonância entre o ideal jurídico (vitória em juízo) e a realidade prática (sucesso operacional da cobrança).

Base normativa e precedentes

• Lei Complementar 140/1993 — Autoriza transações em matéria tributária, desde que haja interesse público e efetivo ganho para a Fazenda.
• CF/88, art. 37 — Submete a administração pública ao princípio da economicidade, permitindo análise custo-benefício nas escolhas de estratégia processual.
• Decreto-Lei 3.689/1941 (CPC-equivalente em jurisdição constitucional) — Jurisprudência consolidada reconhece legitimidade de acordos na execução fiscal quando vantajosos para o fisco.
• Súmulas e orientações do CARF e STJ — Consolidam que a transação tributária não é renúncia de receita se resultar em arrecadação que não ocorreria pela via litigiosa (especialmente em casos de insolvência presumida do devedor).

Impacto prático

Para órgãos de tributação estadual e municipal:

• Redução de passivos processuais: Diminuição da quantidade de execuções fiscais em tramitação, liberando recursos jurisdicionais.
• Aceleração de fluxo de caixa: Acordos geram recebimentos em prazo determinado, ao passo que litígios podem estender-se por década.
• Especialização de equipes: Procuradores dedicados a transações desenvolvem expertise em negociação e desenho de propostas economicamente viáveis.

Para contribuintes devedores:

• Oportunidades de regularização: Editais com condições financeiras e prazos negociáveis, reduzindo juros e multas comparativamente à execução judicial.
• Segurança jurídica: Acordo celebrado encerra controvérsia, eliminando risco de recursos sucessivos.

Para o sistema de justiça:

• Descongestão processual: Redução de demandas de execução fiscal, permitindo que varas cíveis se dediquem a outras matérias.

O que observar

1. Resistência institucional interna: O discurso da procuradora evidencia que a mera autorização legal de transação é insuficiente sem mudança de mentalidade dentro da advocacia pública. Órgãos de controle (TCE, Tribunal de Contas da União) frequentemente questionam acordos realizados pela administração, ainda que demonstradamente vantajosos, criando desincentivo para inovação.

2. Risco reputacional: Procuradores que celebram acordos enfrentam maior escrutínio político e administrativo do que aqueles que mantêm demandas em juízo. Essa assimetria desestimula o recurso à transação mesmo quando eficiente.

3. Reforma tributária e contencioso CBS/IBS: A procuradora-geral manifestou preocupação legítima com a fragmentação jurisdicional decorrente da divisão entre competência federal (CBS) e estadual/municipal (IBS) para tributos que compartilham fatos geradores. Essa estrutura pode gerar jurisprudência conflitante, aumentando litigância e incerteza. A ausência de definição clara sobre qual tribunal resolve conflitos entre interpretações da CBS e do IBS permanece em aberto.

4. Operacionalização do novo sistema (2027): A procuradora reconheceu que a infraestrutura para implementação do novo regime tributário não estará completa na data prevista (1º de janeiro de 2027). Isso inclui questões de contencioso, regulamentação administrativa e padronização de jurisprudência via Comitê Gestor do IBS.

5. Conceito de "renúncia fiscal": A procuradora contestou o enquadramento de transações como renúncias de receita. A distinção é tecnicamente relevante: uma transação que recupera parcela de crédito que não seria cobrado é ganho líquido, não renúncia. Essa discussão repercute em avaliação das contas públicas e accountability.