AIR consolidada: institucionalização e desafios da análise de impacto regulatório

A Análise de Impacto Regulatório consolidou-se como instrumento obrigatório na administração reguladora federal brasileira, marca alcançada após quase duas décadas de implementação gradual. Contudo, estudos recentes apontam um paradoxo: a obrigatoriedade legal não traduziu em crescimento linear da produção de relatórios, sinalizando que a mera imposição normativa não resolve os desafios de qualidade e incorporação institucional da ferramenta.

Contexto

A AIR emerge como resposta técnica à necessidade de melhorar o desenho regulatório e reduzir externalidades negativas de normas. Sua adoção voluntária pelas agências reguladoras federais começou em meados dos anos 2000, impulsionada pelo Programa de Fortalecimento de Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), instituído pelo Decreto Federal 6.062/2007. Agências como ANTT, ANS, Inmetro, Anvisa, Antaq e ANA incorporaram progressivamente a ferramenta, criando jurisprudência administrativa e manuais internos.

Esse movimento voluntário precedeu e fundamentou a obrigatoriedade legal: primeiro, a Lei 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras) exigiu a prática nas onze agências reguladoras federais; depois, a Lei 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) ampliou a obrigação para os demais órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal que exercem função regulatória. Essa sequência — capacitação voluntária, consolidação institucional, positivação legal — exemplifica modelo prudente de reforma regulatória, mas também levanta questão central: qual a efetividade prática após a transição de instrumento de boas práticas para dever legal?

O que foi decidido

Não se trata de decisão judicial, mas de fenômeno institucional documentado por levantamento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Entre 2018 e 2024, foram identificados 715 relatórios de AIR distribuídos entre 237 reguladores federais. As onze agências reguladoras federais produziram 551 relatórios (77,06%), enquanto 226 demais órgãos produziram apenas 164 (22,94%).

O dado mais relevante diz respeito à evolução temporal. Em 2018, anterior à obrigatoriedade para agências, já existiam 78 relatórios publicados. O ano 2019 registrou pico: 109 relatórios (considerando movimentação de agências em resposta ao marco legal). Nos anos subsequentes, contudo, a curva inverteu-se: 2022 marcou 62 relatórios; 2024, apenas 46. Essa trajetória descrita não expressa simples oscilação, mas sinaliza redução consolidada após obrigatoriedade.

Entre agências, concentração é acentuada: Anvisa respondeu por 132 relatórios (24% do total); Anac, 91 (16,5%); Aneel, 71 (12,9%); Anatel, 64 (11,6%); ANTT, 58 (10,5%). Juntas, Anvisa e Aneel totalizaram 203 relatórios, equivalentes a 39,42% da produção agregada. Demais agências — ANP, ANS, ANA, Antaq, Ancine, ANM — compartilharam proporção muito inferior, sugerindo disparidade institucional severa na apropriação da ferramenta.

Base normativa e precedentes

• Lei 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras) — Impôs obrigatoriedade de submeter propostas de atos normativos à Análise de Impacto Regulatório para as onze agências reguladoras federais, conectando governança regulatória a processos decisórios.

• Lei 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) — Estendeu obrigatoriedade de AIR para órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal com função regulatória, buscando difusão de cultura regulatória em toda estrutura federal.

• Decreto Federal 6.062/2007 (PRO-REG) — Estabeleceu programa de capacitação institucional e disseminação de boas práticas, piloto para posterior consolidação obrigatória.

• Selo de Qualidade em Boas Práticas Regulatórias (MDIC) — Programa de reconhecimento que premia atos normativos de qualidade técnica elevada, predominantemente de agências reguladoras, refletindo protagonismo institucional.

• Jurisprudência consolidada — Decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Supremo Tribunal Federal (STF) progressivamente reconheceram AIR como componente de legalidade material e eficiência administrativa, embora não tenha gerado jurisprudência específica vinculante quanto a sanções por omissão.

Impacto prático

Para advogados e litigantes: maior previsibilidade de fundamentos técnicos em normas regulatórias, facilitando fundamentação de impugnações judiciais baseadas em vício procedimental (ausência ou qualidade deficiente de AIR).

Para agências e órgãos reguladores:

• Obrigação de produzirem análises prévias a atos normativos, exigindo capacitação técnica interna e recursos orçamentários dedicados.
• Redução de 2022 para 2024 sinaliza possível gargalo: não basta imposição legal; faltam incentivos, recursos humanos e mecanismos de supervisão compatíveis com demanda.
• Concentração em Anvisa, Anac e Aneel reflete melhor estruturação institucional nessas entidades, mas também pode indicar que demais agências não integraram AIR em processos decisórios rotineiros.

Para empresas e setores regulados:

• Possibilidade aumentada de participação em consultas públicas que antecedem AIR, permitindo influência em formulação de regulações.
• Maior transparência de trade-offs regulatórios (eficiência vs. segurança, custo vs. proteção), reduzindo arbitrariedade percebida.
• Risco: se AIR for apenas formal, reduz confiabilidade de processo participativo.

Para sistema de justiça administrativa:

• Quando AIR é submetida a debate público anterior, legitimidade de ato normativo aumenta, reduzindo volume de litigância preventiva.
• Contudo, déficit de qualidade de alguns relatórios (não medido no estudo, mas sinalizado pela redução de volume) pode gerar questionamentos sobre efetividade do procedimento.

O que observar

Próximos passos normativos: Aguarda-se novo decreto para consolidar aprendizado institucional acumulado desde 2019. Esse instrumento deverá endereçar: (a) critérios mínimos de qualidade para AIR, (b) estrutura adequada de recursos em agências com menor capacidade, (c) mecanismos de revisão de AIR de má qualidade.

Risco de hiato entre lei e prática: A redução observada em 2022-2024 pode refletir maior rigor procedimental após obrigatoriedade (menor quantidade, maior qualidade), ou simplesmente dificuldades operacionais. Investigação qualitativa será crucial para discernir cenários.

Disparidade institucional: Concentração em poucas agências sugere que Lei 13.874/2019 não atingiu efetividade esperada em órgãos federais menores. Novo decreto deveria prever mecanismos de suporte técnico e padronização de templates.

Articulação com Judiciário: Não há jurisprudência consolidada que vincule vício de AIR à nulidade de ato normativo. Decisões do STF poderiam aprofundar requisitos de procedimento participatório anterior, forçando maior conformidade institucional.

Capacitação continuada: PRO-REG foi estrutura-chave para adoção voluntária; após obrigatoriedade, mecanismos equivalentes se enfraqueceram. Retomada de programas de capacitação poderia reverter redução de volume observada.