Incertezas regulatórias na abertura do transporte rodoviário interestadual

A ampliação do transporte rodoviário interestadual de passageiros ressurgiu como tema relevante no debate regulatório, mas não para corrigir falhas estruturais do regime de autorização. A questão atual é operacional: como implementar um modelo complexo aprovado apesar de advertências do Ministério Público Federal, Ministério da Fazenda e representantes de mercado quando a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) altera sistematicamente as premissas durante o próprio procedimento administrativo.

Contexto

A Resolução 6.033/2023 da ANTT estabeleceu o marco regulatório para ampliação da concorrência no setor. Após anos de debate normativo e contencioso judicial, aguardava-se a transição da discussão teórica para implementação efetiva das normas aprovadas pela agência. A primeira janela extraordinária foi concebida como instrumento para viabilizar essa expansão, com critérios definidos, procedimentos estabelecidos e 15 comunicados formais divulgados ao mercado até o momento.

O cenário inicial indicava potencial significativo: aproximadamente 58 mil inscrições, com cerca de 25% de novas empresas interessadas em ingressar no segmento, e projeção de expansão da cobertura de municípios atendidos de 2 mil para 2.783. Apenas 37% dos municípios brasileiros contam atualmente com ao menos uma linha regular interestadual, revelando acesso limitado a serviços formais de transporte de média e longa distância para milhões de brasileiros.

O que foi decidido

A sequência de comunicados da ANTT demonstra volatilidade regulatória preocupante. Em outubro de 2025, o Comunicado nº 38 consolidou os mercados elegíveis à janela extraordinária, fixou data de corte para sua classificação e estabeleceu orientação explícita: alterações posteriores, seja de natureza administrativa ou judicial, não seriam consideradas na análise.

Com base nessa definição, agentes econômicos realizaram análises operacionais, avaliaram investimentos, planejaram estruturas de atendimento e iniciaram estudos para viabilizar operações futuras. Esse comportamento é o esperado em ambientes regulados, pois decisões empresariais dependem da confiança na permanência dos critérios estabelecidos pelo regulador.

O ponto de inflexão ocorreu duas semanas após a divulgação dos resultados preliminares. O Comunicado nº 42 anunciou suspensão e reprocessamento integral dos resultados em razão de alterações na relação de mercados elegíveis. Na prática, o processo passou a considerar exatamente os elementos que haviam sido formalmente excluídos meses antes.

Menos de um mês depois, porém, a própria ANTT reverteu sua posição. O Comunicado nº 43 anulou a suspensão, restabeleceu os resultados preliminares de abril e justificou a decisão argumentando que o reprocessamento geraria sucessivas alterações na base de mercados elegíveis, comprometendo segurança jurídica, estabilidade regulatória e continuidade do processo.

Base normativa e precedentes

• Lei 10.233/2001 (Lei de Transportes) — Estabelece fundamentos para regulação de transportes terrestres e criação da ANTT.
• Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) — Artigos 2º e 5º consagram princípio da irretroatividade e proteção da confiança nas relações jurídicas administrativas.
• Lei 13.655/2018 (Lei de Segurança Jurídica para Gestão Pública) — Artigos 20 e 21 reforçam obrigação de agentes públicos de observar estabilidade nas decisões administrativas e respeitar confiança legítima de particulares.
• Jurisprudência consolidada do STF — Reconhece que a segurança jurídica e a confiança legítima são princípios implícitos no Estado de Direito, vedando decisões caprichosas de autoridades administrativas.

Impacto prático

A volatilidade regulatória afeta múltiplos stakeholders:

• Empresas participantes da janela extraordinária: perdem previsibilidade para planejamento operacional, investimentos em infraestrutura e estruturação de linhas, criando ambiente de incerteza que desestimula entrada de capital e inovação.
• Novos entrantes no setor: aproximadamente 25% das inscrições, enfrentam especial vulnerabilidade, pois dependem integralmente da confiança nas regras anunciadas para justificar investimentos iniciais.
• Consumidores e municípios: a instabilidade regulatória reduz probabilidade de expansão efetiva da conectividade, mantendo aproximadamente 63% dos municípios brasileiros sem linhas interestaduais regulares.
• Setor de transportes como um todo: a falta de previsibilidade em uma janela extraordinária sinaliza ausência de comprometimento com implementação da Resolução 6.033/2023, afastando investimentos estratégicos de longo prazo.

O que observar

O núcleo do problema ultrapassa a discussão técnica sobre qual comunicado está correto. A sequência de três posições distintas sobre o mesmo procedimento — data de corte imutável → reprocessamento → anulação do reprocessamento — levanta questão fundamental sobre o que significa previsibilidade regulatória quando critérios anunciados como definitivos deixam de ser definitivos no curso de procedimento administrativo com dois anos de atraso.

Previsibilidade regulatória não constitui benesse concedida ao setor regulado, mas pilar que sustenta investimentos, planejamento de longo prazo e expansão de serviços em mercados regulados. Quando agentes econômicos tomam decisões conforme regras formalmente estabelecidas, espera-se que o próprio emissor dessas regras as observe até conclusão do procedimento. Caso contrário, instala-se desregramento dentro de estrutura regulatória, minando confiança institucional.

A próxima etapa será crucial: ANTT deve demonstrar capacidade de conduzir o processo com consistência narrativa e normativa, evitando novas reversões. Caso contrário, poderá haver questionamentos judiciais por parte de empresas prejudicadas, fundamentados em princípios de proteção da confiança legítima e segurança jurídica. O STF e órgãos de controle administrativo tendem a acolher argumentos que destaquem a sucessão de decisões contraditórias como violação do dever de agência pública de manter estabilidade nas relações com particulares.

O desafio regulatório da ANTT não é meramente técnico, mas institucional: transformar leis em regulação implementada efetivamente requer não apenas competência técnica, mas também disciplina decisória e respeito sistemático aos critérios anunciados.