Cartilha do CNJ sobre penduricalhos: útil, mas juridicamente insuficiente

A cartilha divulgada pelo Conselho Nacional de Justiça sobre a remuneração da magistratura, posterior ao julgamento do Supremo sobre os chamados “penduricalhos”, presta serviço relevante ao organizar matéria técnica e a indicar mecanismos de fiscalização. No entanto, apresenta lacunas conceituais e opções interpretativas de impacto imediato sobre a natureza de parcelas que, até então, vinham sendo tratadas como parte da remuneração. Em pontos centrais, a publicação trata questões juridicamente controvertidas como se já estivessem definitivamente resolvidas, o que exige leitura crítica por operadores do direito.

Contexto

A controvérsia decorre do controle do teto remuneratório constitucional e do esforço do Judiciário, em conjunto com órgãos de controle, para identificar rubricas que vinham sendo pagas fora do subsídio. Historicamente, o pagamento de vantagens vinculadas a tempo de serviço (ATS), gratificações por acúmulo de atividades e outras parcelas criaram complexidade e percepção de supersalários. A Emenda Constitucional 135/2024 entrou no debate ao exigir que parcelas indenizatórias excluídas do teto sejam previstas em lei ordinária de alcance nacional, impondo ao Legislativo um papel regulamentador. Paralelamente, o Supremo, em julgamento recente, modulou efeitos e definiu um regime transitório que autorizou pagamentos provisórios até a sanção de legislação ordinária. Dessa elaboração surgiram resoluções do CNJ e do CNMP, além de embargos que alteraram qualificações jurídicas de certas rubricas.

A controvérsia importa porque envolve três vetores: (i) proteção do princípio do teto remuneratório previsto no artigo 37 da Constituição Federal; (ii) separação de poderes — até onde o Judiciário pode, provisoriamente, regular matéria que a Constituição condiciona ao Legislativo; e (iii) segurança jurídica sobre a natureza das parcelas (indenizatória versus remuneratória), que determina incidência de teto, contribuições e retroatividade.

O que foi decidido

A cartilha procura traduzir o entendimento formado no julgamento do STF e nos embargos: organiza categorias de parcelas, indica procedimentos de fiscalização, recomenda contracheque único e vedação de folhas suplementares, e orienta sobre atuação administrativa do CNJ/CNMP. No mérito das rubricas, a publicação afirma que não houve “aumento” do subsídio na medida em que o subsídio nominal foi mantido; contudo, reconhece a possibilidade de pagamento de parcelas além do subsídio, como a Parcela de Valorização por Tempo de Antiguidade na Carreira (PVTAC) e a Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição, Atribuição ou Ofício (GECJAO), cada qual com percentuais potencialmente elevados.

Importante: a cartilha assume caráter indenizatório para certas parcelas — por exemplo, trata a PVTAC como compensação indenizatória por defasagem e não como parcela remuneratória — e, simultaneamente, adota classificações diferenciadas para gratificações semelhantes (classificando uma como remuneratória e outra como indenizatória), abrindo caminho para cumulações extrateto que antes eram tratadas como incompatíveis com o teto. Também passa a admitir procedimentos de implantação imediata de algumas parcelas, em linha com decisões registradas nos embargos, mesmo quando a regra constitucional manda que indenizações sobre o teto sejam definidas por lei ordinária nacional (EC 135/2024).

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio do subsídio e vedação de remuneração acima do teto constitucional para servidores; fundamento do controle de “penduricalhos”.
• Emenda Constitucional 135/2024 — exige previsão em lei ordinária nacional para parcelasm indenizatórias que ficarem excluídas do teto; introduz condicionamento legislativo relevante.
• Resolução CNJ 13/2006 — anterior ao julgamento, sustentou a ideia de subsídio como parcela única e a absorção de ATS; referência histórica citada na cartilha.
• Resolução Conjunta 14/2026 — instrumento administrativo que buscou uniformizar rubricas reconhecidas como constitucionais; objeto de controvérsia sobre competência para “instituir” vantagens.
• Jurisprudência consolidada do STF — decisões que proibiram continuidade de ATS fora do subsídio e que, no julgamento recente, modulou efeitos e autorizou regime transitório para pagamentos até a edição de lei ordinária.

Impacto prático

• Para advogados e partes em ação contra verbas de magistrados: a cartilha fornece mapa interpretativo e pode influenciar iniciativas administrativas e impugnações, mas não substitui contestações judiciais sobre a natureza jurídica das parcelas. Há novas falhas de argumentação que precisam ser atacadas nos autos, especialmente quanto à requalificação de verbas antigas.
• Para tribunais e conselhos (CNJ/CNMP): reforça ferramentas de fiscalização (auditoria de passivos, publicação nominal, contracheque único), mas impõe risco institucional ao promover interpretações que podem ser vistas como criação de direito pelo Executivo-Judiciário em substituição ao Legislativo.
• Para a administração financeira pública: a adoção imediata de parcelas como PVTAC e a manutenção de gratificações extrateto podem neutralizar parte da economia esperada pela supressão de verbas ilegítimas; avaliação fiscal precisa considerar o impacto líquido agregado.
• Para inativos e pensionistas: a implantação imediata de parcelas, conforme embargos, altera o universo de beneficiários sem lei nacional reguladora, o que pode gerar ações repetitivas e demandas por modulação.

O que observar

• Competência e separação de poderes: cabe monitorar recursos e ações que questionem a legitimidade do Judiciário e de seus órgãos reguladores ao qualificar e regulamentar parcelas que a Constituição atribuiu ao processo legislativo. Há espaço para ações diretas ou medidas cautelares nas instâncias constitucionais.
• Segurança jurídica das classificações: as mudanças de natureza jurídica (ex.: GAJU x GECJAO; GEDP) podem ensejar demandas multimodais (restituição, cobrança, repercussões tributárias e previdenciárias). Estratégias de peticionamento devem explorar mudança de posicionamento e ausência de motivação normativa adequada.
• Modulação e efeitos futuros: verificar decisões futuras do STF sobre modulação de efeitos e eventual exigência de lei ordinária nacional; acompanhar projetos legislativos e resposta do Congresso à EC 135/2024.
• Riscos práticos para gestores: normas administrativas que criem rotinas de pagamento sem lastro legal podem expor agentes a responsabilização administrativa e contencioso fiscal.

Em síntese, a cartilha melhora transparência e operacionalidade, mas não resolve a questão decisiva: a quem compete definir o que é indenização e o que é remuneração. A requalificação administrativa de parcelas historicamente remuneratórias cria riscos de litigiosidade e dúvidas sobre o alcance do teto constitucional que só serão definitivamente pacificados com norma legal nacional e com decisões definitivas do Judiciário sobre competências e efeitos.