CBS e IBS: competência jurisdicional e o vazio da reforma tributária

A Emenda Constitucional nº 132/2023 instituiu um regime jurídico comum para a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência tributária da União, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), atribuído a estados, Distrito Federal e municípios. Embora a disposição constitucional seja clara quanto à necessidade de uniformidade normativa entre os dois tributos, a reforma deixou em aberto questões críticas de competência jurisdicional que ameaçam gerar fragmentação da jurisprudência e paralisia processual.

Contexto

A reforma tributária de 2023 representou a maior reestruturação do sistema de tributação indireta brasileiro em décadas. O artigo 149-B da Constituição consolidou a previsão de um "regime comum" que abrange questões substantivas como fatos geradores, base de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeição passiva, imunidades, regimes diferenciados de tributação e regras de não cumulatividade e creditamento.

Tal abordagem reflete a intenção do constituinte reformador de evitar divergências interpretativas que pudessem comprometer a operacionalidade dos novos tributos. Todavia, o arcabouço normativo deixou lacuna significativa: não definiu qual tribunal ou qual ramo do poder judiciário deveria processar demandas envolvendo matérias de regramento comum quando o objeto da ação respeita simultaneamente aos interesses da União (CBS), de um lado, e de estados, DF e municípios (IBS), de outro.

A Lei Complementar nº 214/2025, que regulamentou aspectos operacionais da reforma, tampouco enfrentou o problema. Limitou-se a descrever o Comitê Gestor do IBS como "entidade pública com caráter técnico e operacional sob regime especial", com sede no Distrito Federal, mas sem atribuir-lhe personalidade jurídica claramente delimitada para fins de litigância.

O que foi decidido

Tecnicamente, ainda não há decisão judicial definitiva sobre o tema. O que existe é um mapeamento doutrinário das soluções viáveis e seus trade-offs. A análise jurídica identifica ao menos três caminhos possíveis, cada um com deficiências significativas.

Primeira opção: reconhecer ao Comitê Gestor personalidade jurídica de natureza sui generis, ainda que composto por entes federativos (estados, DF e municípios), mas conferindo-lhe qualificação federal. Isso permitiria que demandas sobre questões de regramento comum fossem processadas perante a Justiça Federal. A Lei Complementar poderia fundamentar essa solução sem necessidade de emenda constitucional ao artigo 109. A desvantagem é que o interesse do Comitê se restringe à formação de precedentes vinculantes; execuções fiscais continuariam a cargo de cada ente federativo, deixando intacto o risco de incoerência jurisprudencial.

Segunda opção: autorizar a União a intervir como litisconsorte em demandas envolvendo IBS, sempre que houvesse risco de formação de precedente desfavorável também à CBS. O problema é operacional: exigiria monitoramento contínuo de todo contencioso tributário estadual e municipal para identificar causas de interesse federal. Além disso, geraria fluxo massivo de demandas para a Justiça Federal.

Terceira opção: instituir litisconsórcio necessário entre entes federativos (como demandante ou demandado) e a União, especificamente para questões de regramento comum do artigo 149-B, exclusão expressa de matérias não comuns (como fixação de alíquotas por cada ente). Seria estruturado como "litisconsórcio necessário não unitário", respeitando a autonomia das relações jurídicas subjacentes. Ainda assim, apresenta fragilidade: discussões sobre regime comum podem emergir em sede de defesas na execução fiscal ou em embargos à execução, contextos em que a admissão de litisconsorte superveniente deslocaria o feito para a Justiça Federal, criando descontinuidade processual.

Base normativa e precedentes

• Art. 149-B, CF/88 — Estabelece regime comum para CBS e IBS; norma fundamental não regulada em seus aspectos procedimentais.
• Art. 195, V, CF/88 — Atribui competência tributária sobre CBS à União.
• Arts. 155-156, CF/88 — Preservam competência tributária sobre IBS a estados, DF e municípios.
• Art. 109, CF/88 — Define competência da Justiça Federal; não menciona hipóteses de regime comum entre tributos federais e subnacionais.
• LC nº 214/2025 — Regulamentou operacionalidade da reforma tributária; omitiu disciplina sobre competência jurisdicional para contencioso de regime comum.
• CPC, artigos 113-120 — Disciplinam litisconsórcio necessário; base legal para eventual solução legislativa que instituisse litisconsórcio específico.

Não há ainda precedente de tribunal superior sobre o tema, pois as demandas substantivas sobre CBS e IBS apenas começam a ser judicializadas. O risco é que, na ausência de definição prospectiva, a jurisprudência se fragmente entre Justiça Federal (para CBS) e Justiças Estaduais (para IBS), inviabilizando o objetivo da reforma de uniformidade.

Impacto prático

Para a administração tributária:

• Risco de coexistência de interpretações divergentes entre tribunais federais e estaduais sobre mesma matéria (fato gerador, base de cálculo, creditamento).
• Insegurança na edição de normas regulamentares e administrativas pelo Comitê Gestor do IBS, ante incerteza sobre qual será a jurisprudência prevalente.
• Aumento de litígios fracionados: um mesmo tema pode gerar demanda na Justiça Federal (União vs. contribuinte sobre CBS) e demanda paralela na Justiça Estadual (estado/município vs. contribuinte sobre IBS).

Para o contribuinte:

• Impossibilidade de obter certeza jurídica mediante uma única decisão judicial sobre questão que afeta simultaneamente dois tributos de regime comum.
• Potencial exposição a cobranças duplas ou interpretações conflitantes de mesmo conceito.
• Alongamento do litígio em razão de necessidade de ajuizar ações em dois ramos do poder judiciário.

Para órgãos públicos (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradorias Estaduais):

• Necessidade de coordenação entre esferas federativas sem marco legal claro.
• Risco de resultado contraditório em demandas tecnicamente idênticas processadas em jurisdições distintas.
• Incremento do custo administrativo para acompanhar contencioso disperso.

O que observar

A solução ainda depende de ação legislativa. Existem alguns caminhos em aberto:

1. Alteração da LC nº 214/2025: Poderia introduzir disposição expressa atribuindo ao Comitê Gestor personalidade jurídica federal para fins processuais em demandas sobre regime comum, sem necessidade de emenda constitucional. Seria o caminho menos traumático, embora tecnicamente discutível.

2. Emenda ao CPC ou criação de lei processual específica: Poderia instituir hipótese de litisconsórcio necessário não unitário entre entes federativos e União, limitada a questões de artigo 149-B, com cláusula de exclusão de matérias não comuns. Exigiria clareza na redação para evitar litigiosidade sobre quando o comunitário incide.

3. Jurisprudência do STF: Possível ação originária ou prejudicial poderia levar o Supremo a interpretar o alcance do artigo 149-B e definir competência jurisdicional como questão constitucional derivada. Seria solução mais célere, mas dependeria de provocação.

Riscos para profissionais:

• Advogados em contencioso tributário devem estar preparados para litigar simultaneamente em duas jurisdições e antecipar argumentos sobre competência.
• Consultores tributários precisam reavaliar pareceres anteriores à reforma, verificando se conclusões sobre CBS e IBS dependem de uniformidade jurisprudencial.
• Órgãos de compliance corporativo devem monitorar decisões em ambos os ramos do poder judiciário para identificar divergências incipientes.

O silêncio do constituinte e do legislador complementar sobre competência jurisdicional não é meramente procedural: representa risco material ao próprio objetivo da reforma de segurança jurídica e simplicidade tributária. Resgatar a questão nas próximas discussões legislativas ou estimular pronunciamento do STF sobre o tema é imperativo para evitar que a reforma tributária, antes de surtir efeitos práticos, já esteja fragmentada em jurisprudências contraditórias.