Como o Congresso molda a transição energética: estudo da FGV

O Congresso Nacional vem atuando de forma decisiva na configuração da transição energética brasileira, segundo estudo do NEATE/FGV Direito Rio — decisão política que, na prática, define quais tecnologias e atores serão beneficiados no processo de descarbonização. A conclusão central é que a produção legislativa ampliou-se nas últimas três décadas e privilegia instrumentos econômicos de incentivo em detrimento de mecanismos regulatórios de comando e controle, com consequências concretas sobre eficiência, equidade e governança do setor elétrico.

Contexto

A transição energética deixou de ser pauta lateral para integrar temas econômicos, industriais, fiscais e geopolíticos. Historicamente, a atenção legislativa ao tema aumentou em episódios de crise energética ou pressão internacional por ações climáticas. A pesquisa da FGV identifica essa dinamicidade: a atuação parlamentar é reativa a choques e também prospectiva, acompanhando avanços tecnológicos e interesses econômicos. Esse contexto importa porque a legislação ordinária e os incentivos aprovados pelo Congresso entram em interação direta com o arcabouço regulatório (agências reguladoras, contratos de concessão e mercados) e com objetivos ambientais inscritos na Constituição Federal — em especial o dever de proteger o meio ambiente (Art. 225, CF/88) — e com a competência legislativa da União para normas gerais sobre energia (Art. 22, CF/88).

A relevância da controvérsia é dupla: primeiro, porque o desenho normativo e de incentivos define winners e losers na economia de baixo carbono; segundo, porque decisões legislativas fragmentadas podem comprometer eficiência econômica e segurança jurídica, ampliando custos para usuários e investidores.

O que foi decidido

A turma de pesquisadores da FGV não proferiu uma decisão judicial, mas a investigação sistemática desenha uma hipótese normativa: o Congresso tem priorizado instrumentos de indução econômica (fomento, subsídios, benefícios fiscais) sobre instrumentos de regulação direta (normas de eficiência, padrões de consumo, limites e metas coercitivas). Dos mais de 700 projetos mapeados entre 1988 e 2024, destaque para 153 proposições de fomento e 113 que criam benefícios fiscais, além de forte ênfase em energia solar fotovoltaica (153 menções), biocombustíveis (120) e eólica (56).

O fundamento analítico principal é que a predominância de incentivos econômicos tende a favorecer a expansão da geração renovável, especialmente distribuída, em vez de provocar mudanças no perfil de demanda — ou seja, a pauta legislativa tem sido de ampliação produtiva, não de transformação do consumo. Complementarmente, a pesquisa aponta captura normativa por interesses setoriais, resultando em sobreposição de programas, subsídios redundantes e distorções operativas do sistema elétrico.

Base normativa e precedentes

• Art. 225, CF/88 — impõe o dever do Poder Público e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, enquadrando a transição energética como vetor de cumprimento desse dever constitucional.
• Art. 22, CF/88 — estabelece matérias de competência da União para legislar, incluindo normas gerais que influenciam o marco regulatório energético e as regras macro do setor.
• Marco regulatório setorial (agências e normas administrativas) — embora não seja uma lei única citada, a interação entre atos do Congresso e normas das agências reguladoras (como a ANEEL) é apontada como crítica para segurança jurídica e coordenação.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — em temas afins a conflitos regulatórios e direitos difusos, a jurisprudência tem reconhecido a necessidade de compatibilizar política legislativa com princípios constitucionais ambientais e de interesse público.

Impacto prático

• Para advogados e consultores regulatórios: maior demanda por assessoria em regimes de incentivos, compliance tributário e estruturação de projetos fotovoltaicos e de biocombustíveis; risco aumentado de litígios sobre subsídios, cláusulas contratuais e regras de mercado.
• Para empresas e investidores: ambiente marcado por oportunidades no segmento de geração distribuída e solar, mas com risco regulatório derivado de programas sobrepostos e alteração de benefícios fiscais; necessidade de avaliar segurança jurídica e horizonte de incentivos.
• Para formuladores de políticas públicas: indicação clara de que instrumentos de política precisam ser integrados a uma estratégia sistêmica de governança; recomenda-se priorizar normas de coordenação interinstitucional e metas de eficiência energética.
• Para a sociedade e consumidores: potencial ampliação do acesso a geração limpa, porém com pouca ênfase na eficiência de consumo, o que pode limitar ganhos efetivos de redução de emissões e de custo total do sistema.

O que observar

• Modulação normativa: o Executivo e o Congresso poderão ser instados a racionalizar incentivos e articular medidas de eficiência energética; a centralidade será a articulação entre legislação, regulação e política industrial.
• Riscos de judicialização: normas que criam subsídios redundantes ou que privilegiem setores específicos podem ser alvo de ações que invocam princípio da isonomia, proteção ao consumidor e interesse público, elevando a litigiosidade.
• Necessidade de arquitetura institucional: o país precisará avançar em coordenação regulatória e segurança jurídica para transformar recursos naturais em desenvolvimento de baixo carbono; isso implica aperfeiçoar o fluxo legislativo, a avaliação de impacto regulatório e mecanismos de revisão periódica de incentivos.
• Agenda de pesquisa e prática: recomenda-se atenção a propostas que introduzam metas obrigatórias de eficiência, mecanismos de ajuste de subsídios e instrumentos que priorizem transformação do padrão de consumo, não apenas expansão da oferta.

Em suma, o diagnóstico da FGV evidencia que o Congresso tem papel central e deliberadamente decisivo na transição energética, operando majoritariamente por estímulos econômicos. Para que o Brasil converta vantagens naturais em liderança na descarbonização, será preciso um deslocamento político e técnico rumo a políticas sistêmicas, coerentes e coordenadas — e não apenas a somas de iniciativas setoriais impulsionadas por interesses particulares.