Delegação de fiscalização à Unimed reduz poder da ANS, diz ex-diretora

A decisão anunciada: a proposta de um acordo de cooperação técnica entre a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e a Unimed Brasil prevê que a operadora assuma a vigilância primária das suas cooperativas filiadas, com a ANS mantendo papel de supervisão secundária. A iniciativa suscitou críticas de uma ex-diretora da ANS, que vê na medida uma efetiva redução do poder fiscalizador da agência e risco à tutela dos consumidores.

Contexto

A regulação do setor de saúde suplementar no Brasil historicamente combina mecanismos de supervisão estatal direta com normas de conduta aplicáveis às operadoras. A ANS, criada por lei federal, exerce papeis regulatórios e fiscalizatórios centrados em garantir a continuidade e a qualidade dos serviços e a proteção dos direitos dos beneficiários. Nos últimos anos tem havido debate sobre a eficiência do modelo tradicional de fiscalização estatal diante de custos administrativos e da ampla dimensão do setor, e propostas têm emergido para ampliar mecanismos de autorregulação, parcerias público-privadas e cooperação técnica entre regulador e regulado.

A proposta em análise desloca a primeira linha de detecção e manejo de irregularidades para a própria cadeia cooperativista do Sistema Unimed, fazendo com que a empresa arque com custos e conduza programas de gerenciamento de risco das filiadas, enquanto a ANS atuaria em etapa subsequente, fiscalizando esses programas.

A controvérsia é relevante porque toca em princípios constitucionais e administrativos — responsabilidade estatal pela proteção do consumidor, reserva de atuação do poder público em prestações de serviço relevantes e o próprio desenho institucional da regulação. Também repercute em instrumentos de enforcement regulatório, cadeia de responsabilidades e eventuais conflitos de interesse quando o regulador confia parte substancial de sua missão ao regulado.

O que foi decidido

Ainda não há uma decisão final ou ato normativo publicado que transforme a proposta em norma; o que se divulgou foi a apresentação de um modelo de acordo pela área técnica da ANS prevendo vigilância conjunta com a Unimed. A ideia central é transferir à operadora a responsabilidade pela vigilância primária das cooperativas filiadas, incluindo a implementação e a manutenção de programas de gerenciamento de risco, cabendo à agência um papel de verificação e fiscalização posterior desses programas.

Em reação, vozes técnicas e do campo do direito do consumidor argumentam que tal formato altera a natureza da incumbência fiscalizatória da ANS. A crítica principal sustenta que a função precípua de fiscalização atribuída à agência não deveria ser convertida em atividade delegada que reduz a capacidade estatal de controle direto, sobretudo quando o agente que passaria a exercer a vigilância é parte interessada do sistema supervisionado.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que orientam o exercício da atividade regulatória e de fiscalização.
• Lei 9.961/2000 (criação da ANS) — delimita competências e estrutura da agência, incluindo atribuições de norma e fiscalização do setor de planos de saúde.
• Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/1990 — impõe deveres de proteção aos consumidores, aplicáveis por via subsidiária à atuação regulatória da ANS e relevantes para avaliar riscos à tutela dos beneficiários.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais administrativos e judiciais — tende a exigir que atividades essenciais de proteção ao consumidor e à saúde estejam assentadas em fiscalização efetiva e imparcial; a delegação de atividades pode ser tolerada na forma de parcerias desde que mantida a responsabilidade final do Estado.

Impacto prático

• Para beneficiários/consumidores: potencial aumento do risco de lacunas na detecção precoce de problemas de gestão e sinistralidade, caso a vigilância primária perca independência; necessidade de vigilância cível e administrativa mais ativa por parte de terceiros e autoridades.
• Para a ANS: redução aparente da carga operacional de fiscalização, mas exposição a críticas sobre perda de efetividade e legitimidade; necessidade de reforçar mecanismos de auditoria e supervisão dos programas implementados pelas operadoras.
• Para operadoras e Unimed: atribuição de custos e responsabilidades adicionais com programas de gerenciamento de risco; ganho de protagonismo técnico e operacional na própria regulação, com potencial conflito de interesses que exigirá salvaguardas.
• Para processos em curso: a eventual formalização do acordo pode motivar impugnações administrativas e ações judiciais que discutam a legalidade da delegação, a necessidade de transparência dos instrumentos e a manutenção da responsabilidade final da ANS.

O que observar

• Formalização versus proposta: é crucial acompanhar o conteúdo final do eventual acordo e seus instrumentos normativos acessórios (termos de cooperação, critérios de avaliação, planos de auditoria), porque a simples apresentação técnica não altera competências legais.
• Salvaguardas necessárias: mecanismos independentes de auditoria, critérios objetivos de mensuração de performance, acesso aos dados pelos órgãos de controle e previsão expressa de responsabilidade subsidiária da ANS serão elementos decisivos para reduzir riscos.
• Risco de conflito de interesse: entes regulados atuando na fiscalização de suas próprias filiadas demandam normas claras sobre segregação de funções e proibições para prevenir captura regulatória.
• Recursos e medidas judiciais: advogados e entidades de defesa do consumidor poderão manejar ações civis públicas e mandados de segurança para impugnar atos que, na prática, transfiram a competência fiscalizatória prevista em lei; além disso, o controle administrativo por órgãos de controle externo pode ser provocado.
• Relevância para políticas públicas: se adotado sem controles rigorosos, o modelo pode servir de precedente para outras áreas reguladas, tornando central o debate sobre limites legais da cooperação entre Estado e setor privado.

Conclusão: a proposta de cooperação entre a ANS e a Unimed representa uma tentativa de enfrentar limitações operacionais por meio de transferência de encargos à iniciativa privada. Do ponto de vista técnico-jurídico, tal alternativa não é inviável per se, mas impõe exigências normativas e estruturais robustas para preservar a independência fiscalizatória, a proteção dos consumidores e a responsabilidade final do poder público, conforme os princípios constitucionais e as normas que regem a agência. Sem essas garantias, há risco concreto de enfraquecimento da regulação e de erosão da tutela ao beneficiário.