Devedor contumaz na reforma tributária: riscos do IBS e CBS

A reforma tributária brasileira, instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, instaurou um modelo de tributação sobre consumo que concentra riscos ainda pouco explorados: a possibilidade de multiplicação incontrolada de declarações de contumácia decorrentes da fragmentação de credores entre União, estados, municípios e Distrito Federal, todos incidindo sobre idêntica operação econômica mediante alíquotas autônomas e critérios heterogêneos de enquadramento como devedor contumaz.

Contexto

A tributação sob consumo no novo modelo repousa em dois tributos com fato gerador idêntico: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, municípios e DF, e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), atribuída exclusivamente à União. Ambos incidem sobre fornecimento oneroso de bens e serviços, submetendo uma única transação comercial a múltiplas obrigações tributárias perante credores distintos.

A incorporação do conceito de "devedor contumaz" pelo Código de Defesa do Contribuinte (Lei Complementar nº 225/2026) introduziu sanções severas, incluindo impedimento de recuperação judicial. Simultaneamente, a Lei Complementar nº 227/2026 estruturou o Comitê Gestor do IBS (CGIBS) e estabeleceu procedimentos de inscrição em dívida ativa. Essa arquitetura normativa tríplice—reforma tributária, proteção do contribuinte e gestão de débitos—gera uma tensão fundamental: como operar critérios de contumácia quando múltiplos entes federativos atuam como credores simultâneos, cada um com legislação própria?

O que foi decidido

Não se trata de decisão judicial, mas de estrutura normativa que expõe lacunas legislativas críticas. A conjugação das três normas complementares revela que o legislador não dimensionou adequadamente o risco de multiplicação descontrolada de qualificações de contumácia. A Lei Complementar nº 225/2026 define devedor contumaz como aquele cuja inadimplência seja substancial, reiterada e injustificada. No âmbito federal, a inadimplência substancial exige créditos irregulares iguais ou superiores a R$ 15 milhões e superiores a 100% do patrimônio conhecido. Já em nível estadual, distrital e municipal, a lei remete aos critérios próprios de cada ente, com aplicação subsidiária dos parâmetros federais apenas após um ano de vacância legislativa.

Essa arquitetura permite que cada ente federativo estabeleça seu próprio patamar de contumácia sem observar os critérios federais durante o período de transição. Um contribuinte pode ser simultaneamente qualificado como contumaz por um estado, um município e a União, ainda que considerados isoladamente seus débitos perante cada credor não atingissem os patamares federais. A centralização operacional promovida pelo CGIBS—mediante sistema único de inscrição em dívida ativa—não resolve essa fragmentação normativa, uma vez que as inscrições obedecem à legislação de cada ente titular do crédito.

Base normativa e precedentes

• Lei Complementar nº 214/2025 — Institui o IBS e a CBS, ambos com incidência sobre fornecimento oneroso de bens e serviços, em tributação no destino, criando multiplicidade de obrigações perante credores distintos.

• Lei Complementar nº 225/2026 — Define devedor contumaz como sujeito passivo cuja inadimplência seja substancial, reiterada e injustificada; estabelece em âmbito federal o piso de R$ 15 milhões; remete aos entes subnacionais a fixação de seus próprios critérios, com subsidiariedade dos parâmetros federais após um ano.

• Lei Complementar nº 227/2026 — Institui o CGIBS e disciplina inscrição em dívida ativa de créditos de IBS, mantendo titularidade nos entes originários e permitindo ao CGIBS apenas coordenação operacional.

• Emenda Constitucional nº 132/2023 — Fundamentação constitucional da reforma tributária.

• Princípio da segurança jurídica e proporcionalidade — Embora não codificado em dispositivo único, jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece que multiplicação de sanções por um mesmo fato gerador, sem coordenação normativa, afeta a proporcionalidade e o due process tributário.

Impacto prático

O risco sistêmico distribui-se em múltiplas dimensões:

• Contribuintes multi-estaduais — Fornecedores com clientes distribuídos nacionalmente acumulam obrigações perante a União, cada um dos 26 estados e DF, além de centenas de municípios. Débitos residuais decorrentes de diferenças apuradas a posteriori, operações fora do split payment ou contestações administrativas podem acioná-los na condição de devedores contumaz simultaneamente perante vários entes, ainda que individualmente nenhum débito fosse substancial conforme critério federal.

• Período de transição crítico (2026-2029) — Em 2026, o IBS vigora exclusivamente à alíquota estadual de 0,1% sem split payment obrigatório. Apenas em 2027-2028 os municípios se tornam credores efetivos. A partir de 2029, coexistem IBS (alíquotas plenas), ICMS (em redução gradual) e ISS (em redução gradual), todos incidindo sobre mesmas operações até 2033. Essa sobreposição, combinada com a falta de clareza sobre qual crédito aciona a contumácia, multiplica riscos de enquadramentos simultâneos.

• Impedimento de recuperação judicial — A qualificação como devedor contumaz bloqueia acesso à recuperação judicial (artigo 13, inciso I, alínea "d" da Lei Complementar nº 225/2026), afetando a viabilidade econômica de empresas em dificuldade temporária.

• Fragmentação operacional sem unidade normativa — Embora o CGIBS coordene operacionalmente a inscrição em dívida ativa, cada ente aplica sua própria legislação. A centralização não resolve o conflito de critérios de contumácia, deixando contribuinte sujeito à sobreposição de qualificações.

O que observar

O quadro normativo carece de clareza em pontos críticos:

• Interpretação futura do STF — Caso questões sobre proporcionalidade e fragmentação normativa cheguem à Corte, há potencial para modulação dos efeitos da contumácia ou exigência de coordenação entre entes.

• Regulamentação estadual e municipal — Estados e municípios definirão seus próprios critérios de contumácia antes de 2027. Disparidades extremas podem gerar litígios sobre isonomia constitucional.

• Aplicação do split payment — A efetividade desse mecanismo em reduzir débitos residuais depende de implementação tecnológica robusta. Falhas operacionais amplificam o risco de contumácia.

• Próximos passos — Aguarda-se regulamentação complementar sobre coordenação entre CGIBS e entes subnacionais, bem como precedentes administrativos e judiciais sobre enquadramento de contribuintes perante múltiplos credores. Profissionais devem monitorar legislações estaduais e municipais conforme seus prazos de edição.

• Segurança para contribuintes — Recomenda-se documentação minuciosa de operações fora do split payment e contestações administrativas, com indicação clara de qual crédito é controvertido, para eventual defesa contra qualificação múltipla como devedor contumaz.