Divergência no STJ sobre APPs em reservatórios e seus efeitos práticos

O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) encontra-se dividido sobre o alcance do artigo 62 do Código Florestal (Lei 12.651/2012) no que tange à delimitação de Áreas de Preservação Permanente (APP) em torno de reservatórios cuja autorização ou concessão precede a Medida Provisória 2.166-67/2001. A controvérsia tem impacto direto sobre licenças ambientais, regularização fundiária e a estrutura econômica de empreendimentos de infraestrutura, sobretudo no setor elétrico.

Contexto

A norma em debate define uma faixa de proteção específica para reservatórios antigos: a área entre o nível máximo operativo normal e a chamada cota máxima maximorum, isto é, o nível máximo de cheia previsto no projeto original. Trata‑se de tratamento legal distinto daquele aplicado a reservatórios instaurados após o marco normativo referido, cujas APPs são fixadas no processo de licenciamento observando padrões mínimos legais.

A questão não é a constitucionalidade do dispositivo: o Supremo Tribunal Federal já consolidou a validade das regras centrais do Código Florestal em julgamento de ADIs e ADC em 2018. O que está em disputa é a extensão prática da proteção conferida pelo artigo 62 e se a definição legal é definitiva ou transitória, o que altera a possibilidade de o licenciamento ambiental ampliar a faixa de APP.

Historicamente, o tema reverbera entre tribunais e órgãos ambientais. O Ibama editou orientação técnica em 2022 sobre a interpretação do artigo 62, demonstrando que a divergência atinge tanto a jurisdição quanto a administração ambiental. No STJ, duas turmas firmaram entendimentos opostos, afigurando risco de insegurança jurídica em decisões de igual valor no plano institucional.

O que foi decidido

A Primeira Turma do STJ, em julgamento do REsp 2.185.388, assentou que o artigo 62 funciona como regra especial e de caráter definitivo para os reservatórios anteriores à MP 2.166-67/2001. Nessa linha, a delimitação legal prevista na lei federal prevaleceria sobre eventual ampliação de APPs por ato administrativo, impedindo que licenças ambientais expandam a área protegida além do que a norma determinou.

Em sentido oposto, a Segunda Turma, ao decidir o REsp 2.141.730 e posteriores, qualificou o artigo 62 como disposição transitória. Segundo esse entendimento, a norma teria por objetivo tolerar ocupações consolidadas até 22 de julho de 2008; intervenções posteriores a esse marco deveriam obedecer à delimitação fixada no licenciamento ambiental, ainda que resulte em extensão superior à faixa prevista pelo texto legal. Em consequência, a área efetivamente protegida poderia ser mais ampla quando estabelecida em procedimento de licenciamento.

A divergência se concentra em casos concretos, muitos relacionados à delimitação de APPs ao redor da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, no rio Paraná, o que explica a repetição de litígios com idêntico objeto e o surgimento de decisões conflitantes entre turmas.

Base normativa e precedentes

• Art. 62, Lei 12.651/2012 (Código Florestal) — disciplina a delimitação de APP em torno de reservatórios antigos entre nível máximo operativo e cota maximorum.
• MP 2.166-67/2001 — marco temporal relevante para distinção entre empreendimentos antigos e posteriores.
• Art. 105, CF/88 — competência do Superior Tribunal de Justiça para uniformizar a interpretação da legislação federal, contexto institucional da crítica sobre a divergência.
• Decisões: REsp 2.185.388 (1ª Turma) — compreensão de caráter definitivo do art. 62.
• Decisões: REsp 2.141.730 (2ª Turma) — interpretação de natureza transitória, com aplicação de marco temporal de 22/07/2008.
• Orientação do Ibama (2022) — posicionamento administrativo que influencia critérios de licenciamento e fiscalização.

Impacto prático

• Para concessionárias e empreendedores do setor elétrico: reconhecimento de APPs mais amplas impõe aumento de encargos fundiários — aquisição, desapropriação ou servidão administrativa — previstos no art. 5º do Código Florestal, afetando o equilíbrio econômico‑financeiro de contratos de concessão.

• Para proprietários e regularização fundiária: decisões conflitantes podem transformar áreas consideradas regulares em ocupações irregulares, gerando pedidos de recomposição ambiental e litígios sobre titularidade e indenização.

• Para órgãos ambientais e licenciadores: a incerteza dificulta a adoção de critérios uniformes em processos administrativos, suscitando risco de decisões contraditórias e de questionamentos judiciais posteriores.

• Para investidores e planejamento urbano: a imprevisibilidade sobre a extensão das APPs tende a postergar investimentos, onerar projetos e complicar diretrizes municipais em torno de reservatórios.

O que observar

• Modulação e uniformização: dada a divergência entre turmas, uma solução coerente passa pela uniformização do tema em colegiado superior do STJ (recurso repetitivo, incidente de assunção de competência ou julgamento em órgão pleno), ou mesmo por debate no STF caso haja repercussão constitucional, para restabelecer previsibilidade.

• Recursos cabíveis: decisões de turmas podem ensejar embargos de divergência ou incidente de uniformização no próprio STJ, além de medidas administrativas para alinhar critérios de licenciamento entre órgãos ambientais.

• Riscos práticos: advogados e gestores ambientais devem mapear e ajuizar medidas preventivas em contratos e processos de regularização, incorporando cláusulas de risco regulatório e alternativas de mitigação para variação da extensão de APPs.

• Observação técnica: a coexistência de interpretações conflituosas exige cautela na formulação de laudos de campo, diagnósticos ambientais e transações imobiliárias junto a áreas de influência de reservatórios.

Em síntese, a divergência no STJ sobre a aplicação do artigo 62 do Código Florestal transcende debate doutrinário: ela influencia diretamente custos, responsabilidades e a segurança jurídica necessária para operações envolvendo grandes reservatórios. A resolução homogênea do tema é relevante não apenas para operadores do direito ambiental, mas para a governança de projetos de infraestrutura e para a efetividade das políticas de proteção ambiental.