Efeito Peltzman no controle administrativo: paralisia decisória na mineração

O hipercontrole administrativo e o excesso de mecanismos de responsabilização criam um paradoxo institucional: ao invés de impedir comportamentos inadequados, induzem os gestores públicos à paralisia decisória e à omissão defensiva, fenômeno isomorfo àquele identificado por Sam Peltzman em 1975 na economia regulatória, mas com vetor invertido e consequências deletérias para a estratégia mineral do Estado.

Contexto

A economia política e comportamental há décadas registra um dilema nas arquiteturas de controle: medidas de proteção podem gerar efeitos colaterais contraproducentes quando alteram os incentivos dos agentes regulados. No contexto do direito administrativo brasileiro, especialmente após reformas institucionais consolidadas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB, Lei Complementar 140/2021) e na redefinição dos critérios de responsabilização pessoal de gestores públicos, crystallizou-se uma situação em que o risco percebido de sanção individual supera, em magnitude, o ganho coletivo e difuso de decisões inovadoras.

Esse desalinhamento é particularmente grave no setor minerário, onde o Brasil detém reservas geológicas competitivas em nióbio, terras raras e lítio — elementos críticos na transição energética global. Enquanto nações desenvolvidas aceleram suas legislações minerárias através de instrumentos integrados e acordos de cossoberania, o ordenamento brasileiro fragmenta o ciclo autorizado em decisões sequenciais, dispersas entre agências que não coordenam: Agência Nacional de Mineração (ANM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), órgãos ambientais estaduais, agências de recursos hídricos, municípios e procedimentos de consulta a povos tradicionais.

O que foi decidido

Não se trata de uma decisão judicial específica, mas de um diagnóstico jurídico-institucional: o Brasil possui ferramental normativo suficiente para celebrar compromissos administrativos integrados (mining agreements) que coordenem obrigações regulatórias, ambientais, econômicas e operacionais ao longo da vida útil de empreendimentos minerários, reduzindo o custo de transação, a incerteza jurídica e a morosidade do licenciamento fragmentado. Esse potencial decorre da interpretação conjugada do art. 26 da LINDB, que autoriza a celebração de compromissos para "eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público", combinado com o art. 70 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e com o princípio da economicidade erigido como valor expresso pela Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021).

Contudo, esse instrumento permanece subutilizado. A razão não é lacuna legal, mas desalinhamento de incentivos: o gestor público que celebra um compromisso integrado assume risco pessoal concentrado, enquanto os ganhos (celeridade, segurança jurídica, aproveitamento de recursos críticos) distribuem-se difusa e diferidamente sobre a coletividade. Esse cálculo racional conduz à preferência pela licença avulsa — lenta, mas segura, porque dissipa responsabilidade entre várias instâncias — em detrimento do pacto integrado, célere mas exposto a futuro contencioso individual contra o signatário.

Base normativa e precedentes

• Art. 26, LINDB — Autoriza a autoridade administrativa a celebrar compromissos para eliminar irregularidade ou incerteza jurídica, oferecendo base para mining agreements integrados.

• Art. 70, CF/88 — Submete as contas públicas e a gestão fiscal ao controle do Tribunal de Contas, estabelecendo como referência o critério de legalidade e economicidade.

• Arts. 22 e 28, LINDB — Deslocam o padrão de responsabilidade pessoal do gestor do critério de culpa simples para dolo ou erro grosseiro, reduzindo teoricamente a exposição individual a sanções.

• Lei 14.230/2021 (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa) — Exigiu dolo ou, em certos casos, grave negligência para configuração de ato ímprobo, blindando parcialmente gestores que agem com razoabilidade.

• Lei 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos) — Consagra economicidade como princípio, permitindo modelagens integradas de contratação estatal.

• Mining agreement — Modelo técnico adotado internacionalmente (Austrália Ocidental, Canadá) que consolida em pacto único obrigações minerárias, ambientais, econômicas e operacionais ao longo do ciclo de vida do empreendimento.

Impacto prático

A paralisia decisória induzida pelo hipercontrole repercute em múltiplas dimensões:

• Para o Estado: Perda de oportunidade geoeconômica. Enquanto o Brasil conserva capacidade institucional fragmentada, competidores estruturam cadeias críticas de minerais para a transição energética, capturando valor agregado e influência geopolítica.

• Para o setor privado: Alongamento dos prazos de autorização, multiplicação de custos de compliance e licenciamento, deterioração da segurança jurídica dos investimentos, desestímulo ao capital de risco em projetos minerários de ciclo longo.

• Para gestores públicos: Pressão contínua para preferir a inação ou decisões palatáveis a órgãos controladores, mesmo quando subótimas para o interesse público difuso. O risco pessoal de responsabilização supera a blindagem normativa conferida pela LINDB e pela Lei de Improbidade reformada.

• Para a coletividade: Redução de receitas fiscais diferidas, menor aproveitamento de recursos estratégicos, menor competitividade na transição energética global.

O que observar

O fenômeno é paradigmático de uma armadilha principal-agente onde o custo de decidir é pessoal e imediato, enquanto o ganho é coletivo e diferido. Soluções institucionais já testadas internacionalmente e autorizadas pelo ordenamento jurídico brasileiro existem — mining agreements e estruturas de homologação e blindagem (como intervenção do Ministério Público como custos legis ou manifestação prévia de Tribunais de Contas) —, mas enfrentam barreira de incentivos.

A correção exige mecanismo que externalize o compromisso, transferindo custos de contencioso futuro da pessoa do gestor para instituição pública (Tribunal de Contas, Ministério Público), criando assim margem psicológica e normativa para celebração de pactos integrados. Sem esse redesenho institucional, a reforma da LINDB e da Lei de Improbidade, embora tecnicamente suficientes, permanecerão letra morta onde o risco percebido do agente continua superior à blindagem formal.

Advogados que assessorem órgãos da administração mineral devem monitorar: (i) evolução da jurisprudência dos Tribunais de Contas quanto à aceitação de mining agreements; (ii) manifestações do Ministério Público Federal e estadual sobre possibilidade de firmar termos de ajuste de conduta integrados; (iii) eventuais normas regulamentares da ANM disciplinando concessões minerárias por arranjos unificados. O tema é urgente: a janela geopolítica da transição energética não espera por reformas institucionais lentas.