Estudo aponta que gestão privada de escolas aumenta custo público por aluno

A proposta de transferir a operação de escolas municipais para organizações da sociedade civil, como apresentada pela administração municipal em São Paulo, resulta em um efeito contraditório: embora a prefeitura destine menos investimento direto por estudante nessas unidades, o custo global por aluno acaba sendo maior, segundo estudo do Instituto Cultiva. A análise a seguir explora o alcance jurídico, os fundamentos normativos e as principais implicações práticas dessa opção de gestão pública (parceria com OSCs) para a administração, para os recursos do Fundeb e para possíveis contenciosos.

Contexto

A controvérsia sobre a delegação da execução de serviços públicos educacionais a entes privados ou organizações da sociedade civil tem sido constante no Brasil. A Constituição Federal de 1988 consagra a educação como direito de todos e dever do Estado (art. 205) e disciplina a atuação dos entes federativos na matéria, reservando ao Poder Público a responsabilidade pelo padrão e financiamento da educação (arts. 206-214). Desde a institucionalização do novo Fundeb — com a Emenda Constitucional nº 108/2020 e a Lei nº 14.113/2020 — a questão do financiamento da educação básica ganhou centralidade, pois o Fundo atua como mecanismo de equalização e complementação de recursos para as redes públicas.

No nível municipal, a prática de firmar parcerias com organizações sociais ou entidades privadas para gerir escolas floresceu como alternativa operacional. Essas parcerias ocorrem em meio a tensões sobre eficiência, controle de gastos e respeito a princípios administrativos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, art. 37 da CF/88). Além disso, o regime jurídico aplicável às parcerias com OSCs tem rito próprio, especialmente após a Lei nº 13.019/2014, que disciplina as modalidades de colaboração e impõe regras como chamamento público e instrumentos jurídicos específicos.

O que foi decidido

Trata-se de análise e não de julgamento colegiado: o estudo do Instituto Cultiva conclui que a transferência da operação escolar para organizações da sociedade civil, na hipótese concreta estudada, reduz o montante desembolsado diretamente pela prefeitura por aluno, mas termina por aumentar o custo público unitário quando considerados todos os elementos orçamentários e contratuais. O argumento central é que economias aparentes em despesas diretas podem ser compensadas — ou superadas — por despesas contratuais, encargos, taxas de repasse e perda de acesso a recursos vinculados como parte do Fundeb.

Em termos práticos, a mudança de modelo de gestão implicaria alteração na forma de aplicação dos recursos públicos, exigindo atenção a cláusulas contratuais, indicadores de desempenho, mecanismos de fiscalização e medidas de transparência que evitem transferência indevida de encargos ao erário.

Base normativa e precedentes

• Art. 205, CF/88 — educação como direito de todos e dever do Estado; princípio orientador das políticas educacionais.
• Arts. 206-214, CF/88 — princípios e organização do ensino; competência dos entes federativos e financiamento.
• Emenda Constitucional nº 108/2020 — tornou o Fundeb permanente e reformulou regras de complementação e redistribuição.
• Lei nº 14.113/2020 (Lei do Fundeb) — estrutura de financiamento, critérios de distribuição e limitações para aplicação dos recursos.
• Lei nº 13.019/2014 — regime jurídico das parcerias entre administração pública e organizações da sociedade civil, exigindo chamamento público e instrumentos específicos para repasse de recursos.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública aplicáveis a contratos e convênios.
• Jurisprudência consolidada do TCU e do Poder Judiciário — orientações sobre transparência, fiscalização e prevenção de desvio de finalidade em parcerias público-privadas e convênios (controle externo sobre repasses e metas).

Impacto prático

• Para prefeitos e gestores públicos: necessidade de reavaliar a contabilidade plena dos contratos com OSCs, incluindo encargos indiretos, custos de fiscalização e riscos orçamentários, sob pena de aparente economia que resulte em maior gasto público por aluno.
• Para secretarias de educação: obrigação de compatibilizar instrumentos contratuais com metas pedagógicas e indicadores de qualidade, mantendo responsabilidade técnica do poder público e salvaguardando o uso de recursos vinculados do Fundeb.
• Para advogados e controladores: campo fértil para litígios sobre transparência, publicidade dos procedimentos (ex.: chamamento público previsto na Lei 13.019/2014), cumprimento de requisitos editalícios e eventual arguição de improbidade administrativa quando houver indícios de favorecimento ou prejuízo ao erário (art. 37, CF/88; Lei de Improbidade).
• Para o Ministério Público e Tribunais de Contas: fundamentos para fiscalizar repasses e convenções, avaliar a compatibilidade de custos e exigir demonstração de eficiência e economicidade.

O que observar

• Risco de perda de acesso a recursos vinculados: a alteração da forma de gestão pode interferir na forma de aplicação do Fundeb, exigindo análise técnica para não comprometer repasses estaduais ou federais.
• Exigência de procedimento formal: parcerias com OSCs devem observar a Lei nº 13.019/2014; eventual terceirização disfarçada pode ensejar nulidade e responsabilização administrativa e civil.
• Controle e fiscalização: a administração deve prever cláusulas contratuais robustas de prestação de contas, metas e sanções, além de mecanismos independentes de auditoria para evitar que custos aparentes ocultem sobrecustos.
• Possíveis contenciosos: demandas podem ingressar no Judiciário questionando a legalidade de atos administrativos, a motivação da opção por repasse e a compatibilidade com as garantias constitucionais de acesso à educação.
• Transparência e participação: recomenda-se processo público com ampla justificativa técnica, abertura de dados e consulta a conselhos de educação e sociedade civil para reduzir risco de questionamentos.

Em síntese, a opção por delegar a gestão de escolas públicas a organizações da sociedade civil exige avaliação integral de custos e benefícios, observância estrita do marco legal das parcerias e cuidados de governança. Sem essas precauções, economias aparentes podem se transformar em aumento do custo público por aluno e em exposição a litígios e sanções administrativas.