IBS e CBS: futuro do contencioso tributário e riscos de decisões conflitantes

A reforma tributária brasileira, com a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), inaugura um cenário de enorme incerteza sobre a estrutura do contencioso que emergirá desses novos tributos. Enquanto alguns observadores argumentam que a litigiosidade tributária diminuirá substancialmente graças às mudanças estruturantes na tributação do consumo, outros apontam o risco de fragmentação de demandas e decisões conflitantes entre tribunais de diferentes entes federativos. O desafio central reside em conciliar a necessária harmonização material entre IBS e CBS com a distribuição de competência jurisdicional entre a Justiça Federal, Estadual e Municipal.

Contexto

A reforma da tributação do consumo, consolidada pelas Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, substituiu os fatos geradores tradicionais do ICMS, IPI, ISS, PIS e Cofins por hipóteses de incidência unificadas para IBS e CBS. Essa mudança estrutural elimina ou reduz drasticamente temas que historicamente alimentaram a litigiosidade tributária brasileira: discussões sobre o direito a créditos em regime de não-cumulatividade, fraudes na geração de créditos e demandas sobre atos infralegais que extravasassem a lei.

No entanto, IBS e CBS, embora gêmeos bivitelinos, permanecerão sob competência de três entes federativos distintos — União (CBS), estados e Distrito Federal (IBS) e, em matéria específica, municípios. Essa distribuição de poder de tributar, essencial ao pacto federativo, cria um cenário de independência decisória entre órgãos julgadores de diferentes esferas. Recentemente, a jurisprudência começou a enfrentar casos em que ações sobre matéria comum aos dois tributos não foram reunidas por conexão nem continência, abrindo precedente para decisões potencialmente contraditórias sobre temas que a própria Constituição (artigo 149-B) determina que sejam idênticos.

A controvérsia ganhou novo contorno quando Eurico Marcos Diniz de Santi, um dos arquitetos da reforma, proclamou que "o contencioso tributário está morto", referindo-se à redução de causas tradicionalmente litigiosas. Simultaneamente, magistrados e procuradores manifestam preocupação com a multiplicação de litígios sobre um mesmo assunto em foros distintos.

O que foi decidido

Não há ainda uma decisão judicial consolidada sobre a questão. O que existe é um debate prospectivo sobre como a legislação processual vigente — notadamente o Código de Processo Civil — aplicar-se-á ao novo contencioso do IBS e CBS.

A análise técnica indica que o artigo 55 do CPC, que define a conexão quando duas ou mais ações compartilham pedido ou causa de pedir comum, seria plenamente aplicável. Se a causa de pedir relacionar-se a matéria comum pertinente simultaneamente a IBS e CBS, a conexão seria estabelecida, gerando a necessidade de litisconsórcio entre os entes tributantes envolvidos (União, estado e, eventualmente, município).

Desse modo, uma decisão que transitar em julgado sobre determinada regra aplicável a tema comum aos dois tributos obrigatoriamente deve surtir efeitos em relação ao outro, pois o artigo 149-B da Constituição determina que IBS e CBS observem as mesmas regras quanto a fatos geradores, base de cálculo, hipóteses de incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos e regras de não-cumulatividade. A Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 7/2026 operacionaliza esse requisito, identificando quais disposições dos regulamentos constituem tema comum.

Base normativa e precedentes

• Art. 149-B, CF/88 — Estabelece que IBS e CBS observarão as mesmas regras quanto a fatos geradores, base de cálculo, hipóteses de incidência, sujeitos passivos, imunidades e regimes específicos. Vincula a interpretação judicial sobre ambos os tributos.

• Art. 55, CPC (Lei 13.105/2015) — Define conexão entre ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir. Aplicável a litígios sobre IBS e CBS que compartilhem matéria comum.

• Lei Complementar nº 214/2025 — Regulamenta o IBS, incluindo competência, lançamento, cobrança e contencioso administrativo.

• Lei Complementar nº 227/2026 — Ajustes à reforma tributária, consolidando regras compartilhadas entre IBS e CBS e mecanismos de harmonização.

• Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 7/2026 — Identifica temas comuns aos dois tributos, delimitando hipóteses em que decisão sobre um necessariamente afeta o outro.

• Jurisprudência do TJSP — Defende que a Justiça Estadual é sempre competente para processar ações relativas ao IBS, argumentando que centralização na Justiça Federal violaria pacto federativo.

• Relatório do STJ — Aponta que independência de entes federativos para lançamento e cobrança tende a criar contencioso fragmentado, especialmente em tributação no destino.

Impacto prático

Para advogados e litígios em curso:

• Ações propostas simultaneamente sobre matéria comum a IBS e CBS devem ser reunidas por conexão, evitando julgamentos contraditórios. Falha em reconhecer a conexão expõe decisões a nulidade processual ou recurso com base em erro grosseiro.
• Estratégia processual exigirá arguição de litisconsórcio necessário da União, estados e municípios quando tema comum estiver em discussão, sob pena de decisão inoponível a ente não contemplado.

Para fiscalização e lançamento:

• O contencioso administrativo (impugnações, recursos) permanece estruturado pelos órgãos julgadores criados pela LC nº 214/2025, com harmonização garantida pelo Chat (Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias) e FHJP (Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias).
• Ambos os órgãos podem aprovar resoluções vinculantes para administrações tributárias, reduzindo divergências administrativas que gerem litígios judiciais.

Para contribuintes:

• Insegurança jurídica inicial sobre qual tribunal julgará o caso, mas instrumentos de harmonização tendem a reduzir decisões conflitantes no médio prazo.
• Redução esperada de litigiosidade sobre creditamento, fraudes e atos infralegais, concentrando contencioso em temas genuinamente interpretativos da lei.

O que observar

1. Jurisprudência sobre conexão: O STJ e tribunais federais em breve esclarecerão se conexão entre causas de IBS e CBS será automaticamente reconhecida ou exigirá arguição expressa das partes. Precedentes consolidados nesse sentido reduzirão fragmentação.

2. Competência residual: Permanece aberta a questão se a Justiça Estadual manterá competência exclusiva para IBS ou se a Justiça Federal absorverá demandas envolvendo CBS ou tema comum. Decisão do STF sobre conflito de competência será decisiva.

3. Modulação de efeitos: Se decisão judicial sobre tema comum aos dois tributos for revista em recurso, eventual modulação prospectiva deverá observar harmonia entre IBS e CBS para evitar regime bifurcado.

4. Ressalva federativa: Tribunais de Justiça estaduais, invocando pacto federativo, podem resistir ao reconhecimento de litisconsórcio necessário da União em litígios sobre IBS. Eventual orientação do CNJ ou decisão do STF seria necessária para uniformizar entendimento.

5. Rol de temas comuns: A Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 7/2026 é instrumento vivo, sujeito a atualizações. Acompanhamento de alterações revelará quais matérias deixam de ser exclusivas de um tributo, impactando planejamento de contencioso.

Conclusão: O contencioso do IBS e CBS será, de fato, menos volumoso que o sistema anterior em razão de mudanças estruturantes. Porém, sua fragmentação inicial é risco real, mitigável apenas pela correta interpretação da legislação processual e pela consolidação de jurisprudência que reconheça conexão entre causas e necessidade de harmonização material entre os dois tributos.