Cármen Lúcia critica prática de desapropriações sem indenização prévia

Decisão e efeito prático imediato: A ministra do Supremo Tribunal Federal expressou, no julgamento do ARE 1.477.280, preocupação com a prática de desapropriações em que a compensação constitucional -- prévia, justa e em dinheiro -- não é efetivamente garantida, apontando que a norma constitucional tem sido tratada como "letra morta". O efeito prático imediato é político-jurídico: reforça a crítica à jurisprudência e à prática administrativa que admite depósitos ou procedimentos que não atendem aos requisitos constitucionais, sinalizando maior escrutínio do STF sobre o cumprimento formal e material da garantia indenizatória.

Contexto

A discussão insere-se em duas dimensões do direito público: a proteção da propriedade frente ao poder de desapropriar e o regime das finanças públicas que veda a criação de despesas sem a correspondente dotação orçamentária prévia. A Constituição da República de 1988 consagrou a necessidade de indenização "prévia, justa e em dinheiro" nos casos de desapropriação (art. 5º, inciso XXIV), ao mesmo tempo em que estabelece limites ao aumento de gastos públicos sem previsão orçamentária (art. 167 e demais dispositivos sobre orçamento e finanças públicas).

Na prática administrativa e judicial, há tensão entre soluções que autorizam depósitos judiciais ou administrativamente parcelados, procedimentos de imissão na posse, e a exigência constitucional do pagamento justo, prévio e em espécie. Esse atrito gera repercussões na eficácia dos direitos fundamentais e na legalidade da atuação estatal: se a indenização não for realmente prévia e em dinheiro, a desapropriação pode ser descrita como formalmente válida, mas materialmente inconstitucional. A controvérsia ganha relevo quando se discute modulação de efeitos, segurança jurídica para titulares de imóveis e limites do poder de polícia e de desapropriação do Estado.

O que foi decidido

No âmbito do julgamento do ARE indicado, a ministra ressaltou que a aplicação prática da garantia constitucional tem sido deficitária. A afirmação caracteriza uma crítica direta à forma como administrações públicas e, por extensão, alguns julgados têm tratado a indenização: por meio de depósitos que não atendem cumulativamente aos pressupostos de prévio, justo e em dinheiro. A ministra qualificou essa prática como uma conversão da desapropriação em expropriação "absolutamente inconstitucional" quando os requisitos constitucionais não são observados de maneira substancial.

Embora o julgamento em questão tenha abrangido também a validade de leis municipais que reestruturaram carreiras públicas, o ponto ressaltado refere-se a princípio constitucional autônomo relativo à desapropriação e à disciplina orçamentária. O posicionamento público da ministra tende a influir na forma como o STF avaliará demandas futuras que discutam a suficiência de depósitos, a natureza do pagamento e a precedência temporal do desembolso em relação à imissão do Estado na posse do bem.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, XXIV, CF/88 — consagra a exigência de indenização "prévia, justa e em dinheiro" nas desapropriações, princípio central da matéria.
• Art. 167, CF/88 — veda a criação ou majoração de despesas sem prévia dotação orçamentária, fundamento da disciplina fiscal aplicável a leis e atos que impliquem gasto público.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), que informam a conduta estatal no proceder de desapropriações.
• Código Civil (Lei 10.406/2002) — regras sobre aquisição e perda da propriedade que interagem com procedimentos possessórios e de indenização (aplicação subsidiária no caso).
• Jurisprudência consolidada do STF — entendimento reiterado sobre a necessidade de observância dos direitos fundamentais na expropriação e controle da compatibilidade de atos administrativos com o orçamento público; o posicionamento ministerial indica reforço desse eixo de controle.

Impacto prático

• Para advogados de proprietários: aumenta fundamento para impugnar desapropriações em que o pagamento seja efetuado por meio de depósitos insuficientes, cronogramas condicionais ou instrumentos que não traduzam pagamento "em dinheiro" e "prévio"; potencial para pleitear tutela cautelar visando bloquear a imissão na posse até comprovação do efetivo cumprimento dos requisitos constitucionais.
• Para procuradorias e entes públicos: necessidade de revisar práticas de ressarcimento e regimes de financiamentos de desapropriações para evitar nulidade por inobservância do art. 5º, XXIV e dos limites orçamentários do art. 167; revisão das propostas legislativas e de execução orçamentária para compatibilizar cronograma de pagamento com a imissão na posse.
• Para magistrados e tribunais: indicação de maior exigência probatória sobre a natureza do pagamento ofertado em desapropriações e sobre a suficiência de depósitos; possibilidade de interpretação restritiva de soluções que relativizem a prévia liquidação do valor.
• Para demandas em curso: risco concreto de rediscussão de atos administrativos com base em ofensa à garantia constitucional; possibilidade de pedidos de restituição de posse ou indenizações complementares quando comprovada insuficiência do pagamento.

O que observar

• Padrão probatório: será decisivo demonstrar, em cada caso, se o depósito ou mecanismo adotado satisfaz a exigência de ser prévio, justo e em espécie; questões periciais sobre avaliação do bem e atualização monetária ganham centralidade.
• Modulação e efeitos: caso o STF adote posicionamento mais rígido, poderá haver debate sobre modulação dos efeitos para preservar atos já transitados em julgado ou evitar impacto orçamentário desproporcional; atenção à eventual fixação de fronteiras temporais pelo tribunal.
• Recursos e estratégias processuais: cabível o uso de medidas cautelares, mandados de segurança e ações declaratórias/constitucionais para proteger proprietários; por outro lado, a Administração pode buscar autorização legislativa e dotação orçamentária específica para regularizar atos.
• Risco de litigiosidade fiscal e orçamentária: a reafirmação do princípio pode provocar aumento de demandas contra entes públicos exigindo quitação integral prévia, pressionando contratações e projetos que dependam de desapropriação.

Em suma, a manifestação da ministra acende alerta sobre uma prática administrativa que conflita com garantias constitucionais e com a disciplina orçamentária. Advogados, procuradores e julgadores devem ajustar estratégias processuais e operacionais para assegurar que a desapropriação não se transforme, na prática, em atropelo das prerrogativas constitucionais do proprietário.