Estudo do Instituto FHC critica concentração de poder nas presidências do Legislativo

O estudo do Instituto FHC concluiu que práticas e regras internas do Congresso ampliaram a concentração de poder nas presidências da Câmara e do Senado, com efeitos imediatos sobre previsibilidade e transparência do processo decisório. A publicação sugere medidas como restringir o sistema de deliberação remota e fortalecer o papel das comissões para reduzir a discricionariedade dos presidentes das Casas.

Contexto

Nas últimas décadas o Congresso Nacional ampliou sua centralidade no sistema político brasileiro, o que, em tese, reforça o equilíbrio entre os Poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal de 1988. Porém, o crescimento da influência parlamentar não foi acompanhado de reformas nos instrumentos internos de deliberação. A controvérsia em foco no estudo coordenado por Beatriz Rey e Sergio Fausto — publicado pelo Instituto FHC — destaca um fenômeno observado por operadores do direito constitucional: mecanismos criados para situações excepcionais passaram a ser utilizados rotineiramente, fragilizando procedimentos deliberativos colegiados e deslocando decisões para arenas menos transparentes.

A problemática interessa especialmente a quem atua com direito constitucional, processual legislativo e governança pública: alterações no rito e na prática decisória do Legislativo afetam desde o controle de constitucionalidade até a previsibilidade de políticas públicas e a segurança jurídica de atos normativos. Historicamente, debates semelhantes envolveram normas regimentais, a jurisprudência sobre a autonomia interna dos Poderes e o escrutínio que o Judiciário pode exercer sobre atos parlamentares sem invadir o princípio da separação de poderes.

O que foi decidido

O documento não é uma decisão judicial, mas uma análise com recomendações explícitas que, se implementadas, teriam reflexos práticos comparáveis a mudanças regimentais. Os elementos centrais da conclusão são três: (i) uso extensivo e discricionário do Sistema de Deliberação Remota (SDR); (ii) esvaziamento das comissões temáticas, sobretudo na Câmara dos Deputados; e (iii) instabilidade funcional do colégio de líderes.

Os autores sustentam que o SDR, concebido para emergência sanitária, foi mantido e regulamentado por atos das Mesas Diretoras mesmo após o fim da crise que o justificou, chegando a autorizar votação de matéria constitucionalmente sensível, como Propostas de Emenda à Constituição (PECs). Esse uso contínuo teria deslocado debates do plenário presencial e do trabalho técnico das comissões para circuitos informais — aumentando a discricionariedade das presidências das Casas e reduzindo mecanismos de verificação pública e de responsabilização.

Quanto às comissões, o estudo identifica perda de protagonismo: relatórios, debates técnicos e construção colegiada teriam sido fragmentados ou substituídos por negociações paralelas entre lideranças e Presidência. A instabilidade do colégio de líderes, por sua vez, deteriora a previsibilidade das decisões sobre pautas, calendários e votos, tornando a agenda legislativa mais suscetível a decisões concentradas.

Como resposta prática, o relatório recomenda: reverter a regra para presença física como padrão regimental; condicionar sessões remotas a emergências formalmente justificadas; vedar expressamente votação de PECs em ambiente híbrido ou remoto; e reforçar mecanismos regimentais que devolvam poder deliberativo às comissões e ao colégio de líderes.

Base normativa e precedentes

• Art. 2º, CF/88 — princípio da independência e harmonia entre os Poderes, que impõe limites ao arbítrio institucional.
• Arts. 44 e seguintes, CF/88 — composição e organização do Congresso Nacional e a técnica legislativa prevista na Constituição para o exercício da função normativa.
• Regimento Interno da Câmara e Regimento Interno do Senado — instrumentos que disciplinam procedimentos de deliberação, sessões e funcionamento de comissões (são o locus procedimental primário para as mudanças sugeridas).
• Princípio da publicidade e transparência administrativa (CF/88, arts. 37 e 5º, inciso XXXIII) — fundamento para exigir procedimentos deliberativos abertos e verificáveis.
• Jurisprudência consolidada do tribunal constitucional — reconhecimento de que atos internos do Legislativo têm limites frente aos princípios constitucionais, sem, contudo, invadir atribuições exclusivas do Parlamento (referência à prática de contenção judicial quando há ofensa direta de direitos fundamentais).

Impacto prático

• Para advogados constitucionais e litigantes: decisões tomadas em regimes híbridos ou por circuitos informais podem ser objeto de questionamentos constitucionais, especialmente quando afetarem direitos fundamentais ou regras de processo legislativo previstas na Constituição.
• Para parlamentares e assessores: recomendações apontam para necessidade de rever rotinas de trabalho, fortalecer comissões técnicas e estruturar justificativas formais para adoção de sessões remotas, evitando questionamentos posteriores.
• Para órgãos de controle e sociedade civil: o estudo fornece bases técnicas para exigir maior transparência dos procedimentos e auditar atos das Mesas Diretoras e do colégio de líderes.
• Para administração pública e setor privado: aumento de instabilidade normativa dificulta planejamento regulatório e contratos que dependam de previsibilidade legislativa.

O que observar

• Implementação regimentais e legislativas: as recomendações do estudo dependem de mudanças nos regimentos internos das Casas ou de atos disciplinares das Mesas — medidas que exigem negociação política e podem ser objeto de disputa entre lideranças.
• Possibilidade de modulação e judicialização: eventuais atos que restrinjam ou ampliem o uso do SDR poderão vir a ser impugnados judicialmente, suscitando debate sobre a competência do Judiciário para revisar procedimentos internos do Legislativo.
• Risco de respostas paliativas: limitar o uso remoto sem reformar práticas de bastidores pode deslocar ainda mais decisões para instâncias informais, mantendo baixa transparência.
• Próximos passos de pesquisa e política: o estudo adia a análise das emendas parlamentares, indicando que tratar desse tema é essencial para compreender completamente as fontes de poder concentrado dentro do Legislativo.

Em síntese, a análise do Instituto FHC identifica uma transformação procedimental com efeitos constitucionais e políticos concretos: a concentração de decisões nas presidências e Mesas Diretoras reduz a previsibilidade e a fiscalização social do processo legislativo. Para operadores do direito, a agenda colocada pelo relatório demanda atenção técnica tanto para propostas de reforma regimental quanto para estratégias de controle jurídico e político sobre atos internos das Casas.