LC 224/2025: restrição de créditos PIS/Cofins e impacto na cadeia alimentar

A Lei Complementar 224/2025 impôs restrições significativas ao aproveitamento de créditos de PIS e Cofins sobre operações da cadeia agropecuária e agroindústria, decisão que tende a elevar o custo final de alimentos básicos ao consumidor brasileiro. A controvérsia central reside na compatibilidade dessas limitações com princípios constitucionais de não cumulatividade, isonomia, livre concorrência e proteção à confiança, além de com instrumentos de política pública de segurança alimentar consolidados há mais de vinte anos.

Contexto

O setor agropecuário e a cadeia de distribuição de alimentos beneficiavam-se de um regime tributário diferenciado desde 2004, quando a Lei nº 10.925 introduziu as primeiras desonerações no PIS/Cofins como braço fiscal do programa Fome Zero. Esse modelo permitia zero alíquota em toda a cadeia alimentícia básica — da produção de sementes e insumos até a comercialização final — e, crucialmente, autorizava o cálculo de créditos presumidos sobre insumos agrícolas e pecuários, solucionando o problema da quebra da não cumulatividade que ocorria quando produtores rurais não contribuintes do PIS/Cofins operavam.

A Lei Complementar 224/2025 representa uma mudança de paradigma ao restringir esses créditos em operações que voltam a ser tributadas. A alteração não apenas reverte benefícios fiscais históricos, mas também instaura uma situação em que o peso tributário se acumula ao longo da cadeia de distribuição, gerando carga tributária progressiva conforme o número de segmentos envolvidos até a prateleira do varejista.

O que foi decidido

A análise jurídica incide sobre o regime de restrições introduzidas pela LC 224/2025, que passam a vedar ou limitar significativamente a apuração de créditos de PIS/Cofins em operações na cadeia agropecuária. Embora a lei tenha excluído alguns itens da cesta básica nacional de seus efeitos mais diretos, manteve a tributação sobre insumos agropecuários, resultando em desequilíbrio na estrutura não cumulativa dessas contribuições.

A normativa retira benefícios tributários que há mais de duas décadas constituem instrumento de política pública orientada pela Constituição Federal para garantir acesso à alimentação básica como direito social fundamental (artigo 6º, CF) e respeitar a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III, CF). O texto não configura os incentivos removidos como tal — diz respeito a desonerações que buscavam equiparar a carga tributária ao longo de operações sucessivas, respeitando o princípio da não cumulatividade.

Base normativa e precedentes

• Artigo 1º, inciso III e Artigo 6º, CF/88 — fundamentam a dignidade humana e o direito social à alimentação como princípios estruturantes, que devem guiar políticas de segurança alimentar;
• Lei nº 10.925/2004 — estabeleceu alíquotas zero de PIS/Cofins para cadeia alimentícia básica e créditos presumidos sobre insumos agrícolas, concretizando o programa Fome Zero;
• RE 841.979/STF, julgado em repercussão geral (Tema 756) — reconheceu que a não cumulatividade do PIS/Cofins admite maior flexibilidade legislativa que a do IPI ou ICMS, mas ressalvou que essa liberdade respeita limites: matriz constitucional das contribuições, razoabilidade, isonomia, livre concorrência e proteção à confiança;
• RE nº 599.316/STF (Tema 244) — afastou restrição ao crédito sobre ativos imobilizados adquiridos até 30 de abril de 2004, com base em princípios de não cumulatividade e isonomia;
• RE nº 607.109/STF (Tema 304) — invalidou vedação a créditos sobre insumos recicláveis, evocando princípios de defesa do meio ambiente e valorização do trabalho humano;
• RE nº 574.706/STF (Tema 69, "Tese do Século") — fixou exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS/Cofins, modelo aplicado corretamente pela Lei 14.592/2023;
• Lei Complementar 224/2025 — alvo da análise, restringe creditamento em operações da cadeia agropecuária.

Impacto prático

A restrição ao creditamento de PIS/Cofins gera efeitos concretos em múltiplas camadas:

• Custo final elevado: Sem crédito sobre operações sucessivas, a tributação acumula-se na cadeia. Um produtor que adquire insumo tributado não compensa com crédito, transferindo o ônus para o próximo elo. Ao chegar ao varejo, o preço reflete carga tributária multiplicada;
• Pequenos e médios produtores: Sofrem maior impacto proporcional, pois operações de menor volume têm custos fixos de conformidade elevados em relação ao benefício fiscal perdido;
• Consumidor final: Produtos básicos (alimentos) tendem a ficar mais caros, afetando especialmente populações de menor renda, contradizendo o direito fundamental à alimentação adequada;
• Agroindústria: Perde competitividade em exportações e mercado interno, comparativamente a outros setores ou à situação anterior;
• Setores dependentes: Logística, distribuição e varejo também enfrentam custo maior de aquisição, transmitindo-o adiante.

O que observar

A controvérsia toca pontos estruturais abertos:

1. Limite material à liberdade legislativa: O STF reconheceu flexibilidade do legislador na disciplina da não cumulatividade do PIS/Cofins (RE 841.979), mas a jurisprudência consolidada traçou limites claros. Restrições não podem contrariar a lógica fundamental de creditamento. A LC 224/2025 não apenas ajusta o crédito à carga anterior — ela o elimina ou reduz drasticamente mesmo quando houver tributação na origem, violando o conteúdo mínimo de significação da não cumulatividade, conforme Paulo de Barros Carvalho;

2. Violação a princípios constitucionais: A medida afeta livre concorrência e isonomia. Operações tributadas em cadeia alimentícia suportam carga progressiva, enquanto produtos de outras cadeias ou operações sem segmentação equivalente padecem menos. Falta racionalidade na discriminação;

3. Proteção à confiança: Produtores e agroindústrias fizeram investimentos e planejamento tributário baseados em regime de 22 anos. Retrocesso abrupto sem modulação temporal questiona a segurança jurídica;

4. Segurança alimentar como direito fundamental: A dignidade humana e o direito à alimentação (artigos 1º, III e 6º, CF) não são meramente formais. Quando restrições tributárias impactam acesso efetivo a alimentos básicos, especialmente em contexto de vulnerabilidade econômica da população, o STF pode entender que há hierarquia constitucional entre princípios (segurança alimentar versus reequilíbrio fiscal);

5. Possível modulação ou questionamento futuro: Desafio via ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) é caminho previsível. O STF já afastou restrições similares em Temas 244 e 304, usando raciocínio que se aplica aqui. Advogados e empresas devem documentar impactos para eventual litigância;

6. Isenção parcial insuficiente: O fato de a LC 224/2025 ter excluído alguns itens da cesta básica de seus efeitos mais diretos não reduz a controvérsia, pois a tributação recai sobre insumos e intermediários, afetando o custo final de forma não mitigada;

7. Recursos cabíveis: Afetados (produtores, agroindústrias, varejistas) podem impugnar a lei via ADI, ADC (Ação Declaratória de Constitucionalidade, em caráter defensivo), questões constitucionais incidentais em processos tributários, e, para operações específicas, REsp ou acórdãos de tribunais de segunda instância com precedentes podem servir de base a futuro RE.

A compatibilidade da LC 224/2025 com o bloco de constitucionalidade dependerá de como o STF equilibrar liberdade legislativa em matéria tributária versus direitos fundamentais e princípios estruturantes. Precedentes dos Temas 244, 304 e 756 sugerem que restrições ao creditamento carecem de justificativa substancial além do reequilíbrio fiscal.