Lei geral de IA: por que a regulação fragmentada gera insegurança jurídica

A regulação de tecnologias disruptivas enfrenta um paradoxo crônico: o legislador que age rapidamente é criticado por precipitação, enquanto o inerte é acusado de negligência. Este dilema institucional materializa-se agora no debate sobre inteligência artificial, com o PL 2338/2023 (do senador Rodrigo Pacheco) buscando estabelecer um marco regulatório geral para a matéria no Brasil.

Contexto

O fenômeno não é novo na história jurídica contemporânea. Proteção de dados pessoais, moderação de conteúdo em redes sociais e combate a fake news exemplificam campos onde a regulação formal chegou sistemicamente atrasada em relação aos desafios práticos e sociais gerados pelas tecnologias. A inteligência artificial segue o mesmo padrão.

Dois marcos teóricos explicam este atraso estrutural. Na década de 1920, William F. Ogburn formulou a teoria do "atraso cultural" (cultural lag), demonstrando que a cultura material—especialmente tecnologia—evolui exponencialmente mais rápida do que a cultura imaterial, composta por normas, instituições e práticas regulatórias. Décadas depois, David Collingridge identificou o dilema fundamental da regulação tecnológica: nas fases iniciais, conhece-se pouco sobre impactos sociais e econômicos; quando tais efeitos ficam evidentes, a tecnologia já se disseminou tanto que modificá-la envolve custos estruturais altíssimos.

Considerada esta lógica, a inércia legislativa não resulta simplesmente de incompetência. Representou uma estratégia institucional racional diante da incerteza sobre consequências futuras da IA. Porém, este silêncio normativo carrega um preço elevado: a criação de um vazio regulatório preenchido de forma caótica e fragmentária.

O que foi decidido

O cenário não resultou em nenhuma decisão judicial paradigmática, mas em uma constatação: ante a ausência de lei geral, agências reguladoras e órgãos do sistema de justiça assumiram—por necessidade institucional e interesse público manifesto—a função de regular a IA dentro dos limites de seus mandatos legais específicos. A ANPD (Autoridade Nacional de Proteção de Dados), a Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), o CNJ (Conselho Nacional de Justiça) e o CNMP (Conselho Nacional do Ministério Público) conformam, cada qual no seu domínio, um ambiente normativo fragmentado.

Esta regulação setorial, embora necessária, gera três problemas constitucionais centrais. Primeiro, as regulações desprendem-se umas das outras, criando desconexões e potenciais contradições normativas. Segundo, o poder regulamentar das agências pode ultrapassar seus mandatos legais específicos, ferindo a reserva legal constitucional (art. 5º, inciso II, CF/88, que assegura que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei"). Terceiro, o papel do Judiciário torna-se estruturalmente precário: ao resolver conflitos caso a caso, sem critérios estáveis e sem lei geral que organize as competências institucionais, os tribunais geram insegurança jurídica crônica.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, inciso II, CF/88 — Princípio da legalidade estrita: nenhuma obrigação sem lei formal. Regulação administrativa carece de base legal precisa.
• Art. 21, XI e XII, CF/88 — Atribuições da União para legislar sobre telecomunicações e sistemas de comunicação, ancoragem para atuação de Anatel em temas de IA digital.
• Lei 13.709/2018 (LGPD) — Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais; cria mandato específico da ANPD sobre proteção de dados, mas não cobre a integralidade da regulação de IA.
• Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) — Aplicável a transparência de sistemas de IA no setor público.
• PL 2338/2023 — Projeto de Lei do Senado buscando estabelecer marco legal geral para IA, ainda em tramitação.
• Jurisprudência consolidada — O STF tem reforçado que agências reguladoras, embora tenham autonomia técnica, carecem de fundamento legal específico para innovar além de seus mandatos. A falta de lei geral amplia riscos de decisões judiciais conflitantes.

Impacto prático

Para advogados e profissionais jurídicos:

• Multiplicação de teses jurídicas conflitantes sobre IA conforme a jurisdição e o órgão competente.
• Dificuldade em oferecer parecer jurídico robusto sobre conformidade regulatória em projetos com IA.
• Risco elevado de que decisões judiciais sobre IA sejam revistas ou contraditas em instâncias diferentes.

Para empresas e startups de tecnologia:

• Ambiente regulatório policêntrico gera custos de coordenação (necessidade de atender múltiplas exigências setoriais simultâneas).
• Incerteza sobre os limites legais de implementação de sistemas de IA em diversos domínios (saúde, educação, crédito, policiamento).
• Risco reputacional e legal elevado pela ausência de padrões claramente estabelecidos.

Para órgãos públicos e administração:

• Agências reguladoras operam com mandatos legais estreitos, criando lacunas normativas de difícil preenchimento.
• Judiciário sobrecarregado com conflitos que deveriam ser resolvidos por marco legal geral.
• Risco constitucional: delegações implícitas de poder legislativo a órgãos administrativos, ferindo a reserva legal.

O que observar

O debate sobre a aprovação do PL 2338/2023 não se reduz a questão de velocidade legislativa (rápido vs. lento). Trata-se de questão constitucional de organização das competências institucionais do Estado. Sem lei geral:

1. Insegurança jurídica estrutural — Empresas, cidadãos e órgãos públicos operam sob critérios mutáveis conforme o julgador, a agência ou a instância.

2. Risco de afronta à reserva legal — Regulações setoriais expandem-se além do mandato legal específico, gerando delegações implícitas de poder legislativo a órgãos administrativos.

3. Sobrecarga do Judiciário — Tribunais tornam-se articuladores transitórios de uma regulação que deveria ser estabelecida por lei.

4. Fragmentação regulatória — ANPD, Anatel, CNJ e CNMP regulam IA em seus domínios sem coordenação horizontal, criando redundâncias, lacunas e contradições.

A aprovação de marco legal geral não significa regulação exaustiva ou proibitiva; representa, fundamentalmente, um anteparo constitucional que organiza racionalmente a partilha de competências entre agências, judiciário e legislador. Isto resgata previsibilidade, segurança jurídica e legitimidade democrática, essenciais para a confiança em tecnologias disruptivas.

A sociedade civil, setor privado e acadêmico têm papel ativo em apoiar a discussão sobre a lei geral, transformando o atual regime precário e policêntrico em consenso parlamentar e democrático.