Senado aprova limite de 5% na retenção do FPE e FPM

O Senado aprovou, em regime de urgência, projeto que limita em 5% a parcela dos repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que a União poderá reter para satisfação de débitos previdenciários. A proposição, originada como PL 4.275/2021, agora segue para análise na Câmara dos Deputados.

Contexto

A controvérsia nasce da prática administrativa de descontar, na fonte, parcelas dos repasses constitucionais destinados a Estados e Municípios para saldar débitos junto ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou outras obrigações previdenciárias. Esses descontos têm impacto direto na disponibilidade financeira dos entes subnacionais para custear serviços essenciais, como saúde, educação e manutenção de infraestrutura, especialmente nos municípios de menor porte.

Dados consolidados levantados por entidades representativas indicaram retenções expressivas em 2020 e 2021, que teriam alcançado patamares da ordem de bilhões de reais e afetado um percentual considerável de cidades. A proposta legislativa que tramita visa compatibilizar a tutela das receitas constitucionais com a necessidade de adimplemento de passivos previdenciários, procurando preservar a continuidade dos serviços públicos básicos sem impedir integralmente a cobrança de débitos.

Há, no debate jurídico e administrativo, tensão entre duas finalidades: de um lado, a proteção do crédito tributário / previdenciário da União; de outro, a indisponibilidade de recursos constitucionais destinados à autonomia financeira dos entes federativos. A questão remete também a princípios constitucionais como o pacto federativo, a autonomia financeira dos entes e a proteção aos serviços públicos.

O que foi decidido

O Plenário aprovou, por maioria, a limitação proposta no PL 4.275/2021: a União só poderá reter até 5% dos valores devidos a Estados e Municípios a título de transferências do FPE e do FPM para a finalidade de pagamento de dívidas previdenciárias. A decisão tem caráter legislativo — substitui ou acrescenta regra de natureza estatutária sobre a forma de cobrança administrativa realizada sobre transferências constitucionais.

Do ponto de vista prático imediato, a medida pretende reduzir a perda de liquidez dos entes subnacionais decorrente de retenções elevadas e súbitas, mitigando riscos de desequilíbrio financeiro local e garantindo recursos para despesas essenciais. O texto aprovado também foi objeto de ligação de tramitação com outro projeto (PL 1.721/2026), que trata da inclusão de bolsistas de pós-graduação como contribuintes individuais no RGPS; entretanto, a relatora entendeu pela tramitação autônoma do projeto sobre retenções, por se tratar de matéria distinta.

Base normativa e precedentes

• Art. 159, CF/88 — estabelece os fundos de participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM) como transferências constitucionais, relevantes para a distribuição de receitas e garantia da autonomia financeira dos entes.
• Lei 8.212/1991 — disciplina a organização da seguridade social e fontes de custeio; é referência para créditos previdenciários e cobrança de contribuições ao RGPS.
• Constituição Federal, princípio do pacto federativo — fundamento para a proteção das receitas constitucionais e para a autonomia financeira de estados e municípios.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — apontamentos sobre a necessidade de compatibilizar medidas de cobrança da União com a proteção às transferências constitucionais e à continuidade dos serviços públicos (a jurisprudência apresenta entendimentos variados, dependendo da presença de norma específica autorizadora de retenção).

Impacto prático

• Para Estados e Municípios: redução imediata do risco de perda substancial de arrecadação por retenções administrativas, melhorando previsibilidade orçamentária e fluxo de caixa para despesas essenciais (saúde, educação e infraestrutura). A limitação preserva parte da receita constitucionalmente vinculada.
• Para a União / administração previdenciária: redução da capacidade de cobrança extrajudicial de débitos previdenciários por meio de retenção de transferências; exigirá maior utilização de outros meios de execução ou de negociação para recuperação de créditos.
• Para gestores públicos e procuradorias: necessidade de revisar estratégias de renegociação de dívidas previdenciárias, considerando que a retenção automática não poderá exceder 5% — reorganizar prioridades de cobrança e avaliar acordos parcelatórios.
• Para o contencioso em curso: processos que contestem retenções superiores ao limite aprovado terão nova argumentação legislativa para contestação; execuções fiscais e sustações administrativas poderão ser revisitadas à luz da norma que vier a ser sancionada.

O que observar

• Tramitação na Câmara: a norma ainda depende de aprovação pela Câmara dos Deputados e eventual sanção presidencial. O teor final pode sofrer modificações, inclusive sobre exceções, prazos de adaptação e regras transitórias.
• Compatibilização normativa: caso aprovado, será necessário ajustar normativos infralegais e procedimentos administrativos da União para operacionalizar a retenção limitada, definindo critérios de cálculo, aferição e prestações de contas.
• Risco de impugnação judicial: a mudança legislativa pode ensejar ações diretas ou incidentes de inconstitucionalidade por parte de entes ou da própria União, especialmente se houver discussão sobre violação do princípio da proteção ao crédito público ou sobre tratamento diferenciado de débitos.
• Efeito sobre acordos de parcelamento vigentes: deve-se acompanhar se a nova regra terá eficácia imediata ou se haverá modulação de efeitos quanto a débitos já constituídos ou a acordos em curso.
• Intersecção com outras propostas: o projeto tramitou em conjunto com proposição relativa a bolsistas do ensino superior; embora tenham seguido tramitações autônomas, o pacote legislativo em análise no Congresso pode gerar alterações no arcabouço de financiamento da seguridade social.

Conclusão sucinta: a aprovação no Senado do limite de 5% sinaliza deslocamento do equilíbrio entre proteção do crédito previdenciário e garantia da capacidade financeira dos entes federativos, com impactos práticos imediatos sobre a liquidez municipal e estadual. Resta acompanhar a tramitação na Câmara e os ajustes normativos e jurídicos que a norma exigirá para sua efetiva implementação.