PLP 124 e o barateamento seletivo do litígio tributário

O plenário do Senado aprovou o substitutivo da Câmara ao PLP 124/2022, que foi sancionado, introduzindo no Código Tributário Nacional regras sobre prevenção de litígios, consensualidade e processo administrativo tributário e aduaneiro. Na prática imediata, a inovação normativa expande hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito tributário e prevê interrupção da multa de mora durante decisões liminares, com impacto direto no custo e no risco da judicialização tributária.

Contexto

A reforma normativa chega em meio a um consenso técnico favorável à desjudicialização: mediação, transações tributárias, compliance fiscal e instrumentos alternativos de resolução de conflitos vinham sendo defendidos para reduzir conflitos repetitivos e promover segurança jurídica. O PLP 124 incorpora esse discurso, consignando no novo art. 194, §3º do CTN princípios como boa-fé, cooperação e prevenção de litígios.

Contudo, a controvérsia concreta que emerge não é sobre os fins declarados, mas sobre os meios introduzidos para suspender a exigibilidade do crédito tributário. Historicamente, a jurisprudência e a prática concentraram a suspensão na via do mandado de segurança e no depósito judicial integral; outras formas de garantia sempre foram objeto de debate em execução fiscal e no processo administrativo, mas sem uniformidade nacional. A novidade normativa, portanto, altera o cálculo de custo-benefício de acessar o Judiciário para discutir tributos.

O que foi decidido

O substitutivo altera o art. 151 do CTN para ampliar hipóteses de suspensão da exigibilidade: passa a incluir a concessão de medida liminar ou tutela provisória "em outras espécies de ação judicial", além de estabelecer que a aceitação de seguro-garantia ou carta de fiança bancária constitui causa autônoma de suspensão, ao lado do depósito integral. Complementarmente, o novo §3º do art. 161 determina que, quando a ação judicial contar com medida liminar, a incidência da multa de mora fica interrompida desde a concessão da tutela até 30 dias após eventual decisão que reconheça o tributo como devido.

O fundamento central da turma legislativa foi triplo: ampliar segurança jurídica ao contribuinte que obtém tutela provisória; evitar a imobilização de capital por depósitos judiciais; e corrigir a incongruência de manter a multa de mora em período em que o Judiciário havia, em caráter provisório, afastado a exigibilidade. Em tese, isoladamente, cada medida tem justificativa técnica razoável.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, CF/88 — garantia constitucional do acesso à jurisdição, que autoriza medidas processuais destinadas à proteção de direitos.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — dispositivos centrais alterados: art. 151 (suspensão da exigibilidade) e art. 161 (encargos moratórios).
• CPC (Lei 13.105/2015) — regime das tutelas provisórias e medidas liminares aplicáveis no processo civil, que influenciam a aplicação prática das suspensões previstas no CTN.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — sobre a exigência de depósito integral e aceitação de garantias em execuções fiscais; contexto decisório que precedeu a mudança normativa.

Impacto prático

• Para contribuintes de maior porte: reduz-se materialmente o custo de impugnar tributos. A aceitação de seguro-garantia (com custo estimado entre 0,2% e 3% ao ano sobre o valor garantido) e fiança bancária (tipicamente entre 2% e 7% ao ano) torna a alternativa judicial mais acessível; além disso, a interrupção da multa de mora limita o risco financeiro enquanto vigora uma liminar.
• Para micro, pequenas e médias empresas: a alteração tende a produzir pouco benefício prático. A disponibilidade de seguro-garantia e fiança depende de rating, garantias e relacionamento bancário; muitas empresas de menor porte permanecem incapazes de contratar tais instrumentos e, assim, continuam sujeitas ao depósito integral como condição para suspender a exigibilidade.
• Para a administração tributária: potencial aumento de ações judiciais movidas por contribuintes com capacidade financeira para arcar com garantias, o que pode deslocar o perfil do contencioso tributário sem necessariamente reduzir o número de litígios no agregado.
• Para tribunais e advogados: mudança no desenho das estratégias processuais, priorizando pleitos liminares em outras espécies de ação e uso estratégico de garantias privadas.

O que observar

• Assimetria distributiva: o "barateamento" do litígio é seletivo, beneficiando contribuintes com maior acesso a crédito e instrumentos financeiros; isso pode aprofundar desigualdades no acesso efetivo às garantias processuais.
• Risco de estímulo a litígios especulativos: com diminuição do custo e do risco financeiro para quem pode contratar garantias, o incentivo à judicialização de teses de baixa probabilidade de êxito aumenta.
• Padrões de aplicação pelos tribunais: é relevante acompanhar como o Judiciário e a administrativa fiscal interpretarão os conceitos de "outras espécies de ação judicial" e a suficiência das garantias apresentadas, bem como se haverá uniformização jurisprudencial sobre limites e requisitos.
• Possibilidade de modulação e de recursos: decisões contrárias à administração poderão ser objeto de recursos e, em caso de tensão com políticas de gestão do contencioso, o legislador ou o Poder Executivo poderão adotar normas regulamentares ou medidas administrativas para ajustar efeitos práticos.

Em conclusão, o PLP 124 promove uma mudança normativa com dupla face: melhora a técnica processual ao ampliar formas de suspensão e corrigir distorções sobre multa de mora, mas também cria um incentivo econômico seletivo à judicialização, favorecendo contribuintes mais capitalizados. Para a advocacia tributária e para gestores públicos, o desafio será lidar com os efeitos distributivos e estratégicos dessa nova configuração do contencioso fiscal.