Prejudicialidade legislativa: STF analisa fragmentação de veto na Lei de Dosimetria

A Lei de Dosimetria (Lei 15.402/2026), promulgada em 8 de maio de 2026 após derrubada de veto presidencial pelo Congresso Nacional, enfrenta questionamento constitucional centrado na possibilidade de fragmentação de vetos e na declaração de prejudicialidade de parte do veto durante sua apreciação conjunta. O debate jurídico toca em questões fundamentais sobre a unidade e indivisibilidade do exercício do poder de veto presidencial e os limites da autorregulação regimental do Congresso Nacional.

Contexto

O Congresso Nacional derrubou, em 30 de abril de 2026, veto total nº 3/2026 ao Projeto de Lei 2.162/2023 (PL da Dosimetria), enviado à sanção presidencial em 19 de dezembro de 2025. Durante a sessão conjunta de apreciação do veto, incisos IV a X do artigo 112 da Lei de Execução Penal (LEP), que constavam do texto aprovado pela Casa, foram suprimidos da votação de derrubada sob alegação de prejudicialidade. A justificativa apresentada pela Mesa do Congresso foi dupla: primeiro, a aprovação superveniente da Lei 15.358/2026 (Lei Antifacção), de 24 de março de 2026, teria prejudicado a matéria; segundo, o restabelecimento dos incisos conflitaria com a intenção legislativa do projeto de dosimetria.

No mesmo dia da promulgação, foram ajuizadas as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7966 e 7967, seguidas pelas ADIs 7968 e 7969. A controvérsia evidencia uma lacuna interpretativa sobre a extensão da faculdade presidencial de autorregulação regimental do Congresso quando enfrenta situações de conflito normativo superveniente e a natureza jurídica do veto presidencial sob a perspectiva procedimental.

O que foi decidido

A Mesa do Congresso Nacional declarou prejudiciais os incisos IV a X do artigo 112 da LEP durante a sessão de derrubada do veto de 30 de abril de 2026. A decisão não foi submetida ao plenário para votação prévia, mas anunciada como exercício de competência regimental do presidente da Casa. Conforme consta da ata taquigráfica da sessão (página 13), duas razões fundamentaram a prejudicialidade: a aprovação da Lei Antifacção dois meses antes (que já havia alterado o regime de progressão para determinadas hipóteses criminais) e a alegação de que o PL de Dosimetria não visava alterar os requisitos de progressão para aquelas situações específicas.

A consequência prática foi que os incisos em questão não foram sequer colocados em votação, impedindo que o Congresso Nacional, em sessão conjunta e com quórum de maioria absoluta, deliberasse sobre sua rejeição ou manutenção após a derrubada do veto presidencial. Assim, parte do veto presidencial foi fragmentada, sendo alguns incisos formalmente derrubados (restabelecidos) enquanto outros permaneceram vetados sem apreciação colegiada.

Base normativa e precedentes

• Art. 66, § 4º, CF/88 — Estabelece que "O veto será apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional", exigindo, literalmente, apreciação íntegra do veto pelo Congresso em sessão de natureza específica e solene.

• Art. 47, CF/88 — Determina que as deliberações de cada Casa e suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente maioria absoluta dos membros, exceto disposição constitucional em contrário.

• Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), art. 151 — Remete para as disposições do Regimento Interno do Senado (RISF) nos casos omissos.

• RISF, art. 48, XII e art. 334 — Autoriza o presidente a declarar prejudicialidade de proposições legislativas em duas situações: (a) por perda de oportunidade (extinção do objeto); (b) por prejulgamento em deliberação anterior.

• RISF, art. 334, § 1º — Estabelece que a prejudicialidade constitui questão preliminar de mérito, devendo ser declarada em plenário com inclusão em ordem do dia se não figurar quando do fato que a prejudique.

Impacto prático

Para advogados que atuam em direito criminal e execução penal:

• Incerteza normativa sobre requisitos de progressão de regime, uma vez que parte do veto foi suprimida da apreciação legislativa sem votação colegiada.
• Possível retroatividade da Lei Antifacção em relação ao texto original do PL de Dosimetria, dependendo de como o STF modular a decisão nas ADIs.
• Precedente sobre divisibilidade de vetos pode impactar futuras derrubadas de vetos presidenciais envolvendo matérias multifacetadas.

Para magistrados de execução penal:

• Dificuldade interpretativa sobre qual norma (Lei Antifacção ou dosimetria original) governa casos de transição legislativa.
• Risco de decisões inconsistentes enquanto a questão pendente no STF não for resolvida.

Para órgãos de controle e juristas constitucionais:

• Evidencia a tensão entre autonomia regimental do Congresso e rigidez constitucional do procedimento de veto.
• Questiona se a prejudicialidade, embora prevista no regimento, pode ser validamente alegada contra parte de um veto que a Constituição exige ser apreciado integralmente.

O que observar

O ponto central das ADIs 7967 (ajuizada pela federação PSOL-Rede) é se a Constituição, ao exigir apreciação em sessão conjunta do veto, o trata como unidade indivisível. A petição inicial sustenta que a "rejeição parcial de veto integral equivale, na prática, à transformação do veto total em sucessão de vetos parciais autônomos", hipótese não autorizada pela CF/88.

Há também argumento de violação ao art. 47 da CF, sustentando que a decisão sobre prejudicialidade partiu de ato unilateral da Mesa, sem votação do plenário por maioria absoluta.

O STF precisará definir: (1) se a prejudicialidade, embora legítima em contexto regimental ordinário, pode operar sobre parte de um veto presidencial; (2) se a aprovação superveniente de lei correlata (Lei Antifacção) configura prejulgamento autorizado pelo regimento; (3) se a apreciação integral de veto é exigência de forma substancial que vicia procedimento fragmentado.

Esperando-se a resolução nas ADIs 7966-7969, advogados e magistrados enfrentarão período de incerteza normativa. Eventual modulação de efeitos pelo STF pode retroagir ou estabelecer novo marco para aplicação das normas de dosimetria e progressão de regime.