Reforma tributária tensiona controle de legalidade no PAF federal

A reforma tributária do consumo, estruturada pela EC 132/2023 e suas leis complementares de regulamentação, não apenas criou novos tributos — o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) — mas também reconfigurou as tensões institucionais no contencioso administrativo tributário federal. A convergência material entre esses dois tributos amplifica a pressão por uniformidade decisória, porém essa exigência de harmonização interpretativa colide frontalmente com os limites históricos do controle de legalidade que os órgãos julgadores administrativos sempre exerceram sobre atos normativos secundários da administração tributária.

Contexto

O desenho institucional do processo tributário federal foi moldado, por décadas, pelo Decreto 70.235/1972, que estruturou as Delegacias de Julgamento e o Carf em torno de dois momentos distintos de controle: a revisão de ofício do lançamento (fundada na autotutela e nos artigos 145 e 149 do Código Tributário Nacional) e o contencioso administrativo (provocado pelo contribuinte, sob contraditório e ampla defesa). Esse arranjo permitiu, historicamente, certo espaço residual para que julgadores administrativos — especialmente no Carf — afastassem atos infralegais quando incompatíveis com normas superiores, embora circunscrito por limites como a Súmula nº 2 e o artigo 26-A do Decreto 70.235/1972.

A reforma tributária do consumo, porém, introduz dinâmica radicalmente distinta. Ao estabelecer o regime especial do IBS mediante a LC 227/2026 e estruturar a integração com a CBS por meio da LC 214/2025, o legislador complementar não apenas criou novos tributos, mas também questionou implicitamente a autonomia técnica desse contencioso administrativo. A promessa retórica era de simplificação e harmonização. A realidade institucional, contudo, aponta para contenção interpretativa — limitação mais aguda do que aquela prevista nas normas anteriores.

O que foi decidido

Não se trata, aqui, de uma decisão específica de tribunal, mas de uma tensão normativa estrutural que a reforma tributária instalou no ordenamento. A questão central reside na conflitação entre dois dispositivos de hierarquia formal idêntica: o artigo 26-A do Decreto 70.235/1972 (que veda ao julgador administrativo afastar atos específicos: decisões sobre matéria de fato, atos normativos gerais ou especiais tomados em conformidade com a lei) e o artigo 74 da LC 227/2026 (que afirma, em redação mais abrangente, que as autoridades julgadoras não podem afastar "a legislação tributária" por fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade).

Embora formalmente idênticas em hierarquia, as duas normas divergem em potencial operacional. O artigo 26-A enumera hipóteses específicas de vedação, permitindo interpretação mais restrita e, teoricamente, maior espaço para análise de atos normativos secundários (portarias, instruções normativas, ordens de serviço, pareceres). O artigo 74 da LC 227/2026 utiliza fórmula abrangente ("legislação tributária"), tendendo a expandir semanticamente a proibição para todo ato normativo, incluindo os secundários, reduzindo assim o espaço de controle jurídico tradicional do Carf.

Adicionalmente, a integração entre IBS e CBS, materializada pela Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo prevista no artigo 323-G da LC 214/2025, introduz comando de uniformização interpretativa, com potencial de irradiar efeitos sobre milhares de contribuintes simultaneamente, enquanto reitera a mesma vedação (inciso 5º, inciso II).

Base normativa e precedentes

• Artigo 145 e 149, CTN (Lei 5.172/1966) — Disciplinam revisão de ofício do lançamento por ofício, fundada em autotutela da administração e em hipóteses taxativas de nulidade ou anulabilidade.

• Artigo 26-A, Decreto 70.235/1972 — Veda ao julgador administrativo afastar decisões sobre matéria de fato, atos normativos gerais ou especiais tomados em conformidade com a lei.

• Artigo 105, 106 e 146, CTN — Estabelecem regras de aplicação temporal de normas tributárias, especialmente quanto aos fatos geradores pretéritos e transição entre regimes jurídicos.

• Artigo 74, LC 227/2026 — Introduz vedação mais ampla: autoridades julgadoras não podem afastar "a legislação tributária" por fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

• Artigo 323-G, §5º, II, LC 214/2025 — Reitera vedação similar na Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e CBS.

• EC 132/2023 — Reforma constitucional que instituiu o IBS e a CBS, estruturando novo regime de incidência e competência tributária.

• Jurisprudência consolidada do Carf — Histórico de precedentes que afastaram atos infralegais por incompatibilidade com normas superiores, embora dentro de limites do artigo 26-A.

Impacto prático

Para contribuintes e seus advogados, as implicações são profundas:

• Contencioso administrativo mais restritivo: Se o artigo 74 da LC 227/2026 for lido de forma ampla pelas câmaras julgadoras do Carf, reduz-se significativamente o espaço para questionamento de portarias, instruções normativas ou pareceres que sustentem o lançamento, mesmo quando materialmente incompatíveis com a lei tributária.

• Deslocamento em massa para o Judiciário: Ao limitar o controle administrativo a mera confirmação de atos infralegais, a controvérsia não desaparece; apenas migra para o contencioso judicial (STJ, principalmente), aumentando custos processuais e prazo de resolução.

• Insegurança jurídica em transições de jurisprudência: A aplicação automática de precedentes do STF e STJ a fatos geradores pretéritos, sem temperamentos do artigo 105, 106 ou 146 do CTN, pode afetar contribuintes que se conduziram sob interpretação anterior da administração, comprometendo a confiança legítima.

• Uniformização interpretativa acelerada: A Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo pode consolidar interpretações restritivas de forma mais rápida e com efeitos em cascata, impedindo contestação nuançada caso a caso.

O que observar

A questão mais urgente é hermenêutica e será resolvida em precedentes. A leitura que o Carf consolidar dos artigos 26-A do Decreto 70.235/1972 versus 74 da LC 227/2026 determinará a amplitude real do controle de legalidade nos próximos anos. Precedentes iniciais da Câmara Nacional de Integração serão decisivos para sinalizar a direção institucional.

Adicionalmente, persiste lacuna: a LC 227/2026 prevê hipóteses de nulidade e anulação do lançamento de IBS, mas não reproduz integralmente a arquitetura dos artigos 145 e 149 do CTN, nem disciplina com clareza como revisão de ofício e controle de legalidade administrativa convivem no novo regime. Essa indefinição pode gerar conflitos entre Delegacias de Julgamento (estruturalmente próximas à administração tributária) e Carf, refletindo graus distintos de deferência a atos internos.

Finalmente, permanece aberta a questão sobre suspensão de Processos Administrativos Fiscais quando envolvam temas repetitivos ou de repercussão geral já apreciados pelo STF ou STJ — tema ainda não regulado pela LC 227/2026 e que pode impactar severamente a fluidez do contencioso administrativo em casos de massificação de controvérsia.