Reforma tributária: como evitar inscrição indevida por uso de NF-e e NFS-e

A decisão de primeira instância em São Paulo, que proibiu o município de condicionar a emissão de NFS-e à apuração de ISS sobre locação de bens, ilustra um risco estrutural da implementação do novo modelo tributário: a utilização de documentos fiscais existentes para registrar fatos geradores de IBS e CBS pode, por efeito prático, impor aos agentes econômicos obrigações típicas do ICMS ou do ISS que não lhes são próprias. A análise abaixo explora os contornos jurídicos dessa tensão e as soluções normativas e operacionais possíveis.

Contexto

A alteração promovida pela Lei Complementar 214/2025 expandiu a materialidade tributável ao sujeitar ao IBS e à CBS uma gama ampla de operações onerosas — incluindo locação, cessão, licenciamento, arrendamento e transferência de direitos — muitas das quais não se confundem com as hipóteses clássicas de ICMS (circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte e comunicação) ou de ISS (prestação de serviços). Para operacionalizar a cobrança e a apuração, a LC 214/2025 colocou o documento fiscal eletrônico como vetor central: o art. 60 exige sua emissão pelo sujeito passivo e o art. 62 responsabiliza os entes federativos pela adaptação dos sistemas autorizadores.

Frente à impossibilidade prática de criar de imediato um ecossistema documental completamente novo, os reguladores optaram por reaproveitar tipos já existentes — NF-e, NFC-e, NFS-e, CT-e, BP-e etc. Essa escolha acelera a entrada em operação, mas traz o problema de “herança tecnológica”: documentos historicamente vinculados ao ICMS ou ao ISS incorporam campos, cadastros e regras de validação que, se usados sem reserva, podem transformar meros instrumentos de compliance em critérios de qualificação jurídica da operação.

O que foi decidido

A sentença proferida na ação contra o município de São Paulo reconheceu que exigir a apuração de ISS para permitir a emissão de NFS-e destinada a registrar operações de locação voltadas ao IBS/CBS é ilegal. O juízo determinou que o ente municipal se abstenha de condicionar a autorização de uso do sistema à apuração do tributo municipal, afastando a exigência de inscrição e recolhimento de ISS quando a materialidade do serviço restar afastada.

O fundamento prático adotado pelo magistrado foi a distinção entre o instrumento documental e a natureza jurídica do fato gerador: o mero uso de um padrão municipal de nota não pode operar como mecanismo de transformação de uma operação econômica em fato típico de tributação municipal quando a norma federal que cria o novo tributo não exige tal sujeição. A decisão alinha-se com o entendimento consolidado pelo Supremo na Súmula Vinculante 31, que afasta a incidência do ISS sobre algumas modalidades de locação de bens móveis.

Base normativa e precedentes

• LC 214/2025, arts. 60 e 62 — impõem emissão de documento fiscal eletrônico e adaptação dos sistemas pelos entes federados.
• CTN (Lei 5.172/1966) — disciplina obrigação acessória como dever instrumental tributário a serviço da arrecadação e fiscalização; obrigações acessórias não podem, em tese, criar tributos nem alterar a materialidade.
• CF/88, art. 155 e art. 156 — repartição de competências tributárias sobre ICMS e ISS, relevantes para aferir limites de sujeição.
• Súmula Vinculante 31 (STF) — entendimento sobre afasta­mento de ISS em determinadas hipóteses de locação que não configuram prestação de serviço tributável.
• Nota Técnica 007 (NFS-e) — prevê códigos e tratamento específico para novos fatos geradores, além de mecanismo de autorização nacional que pode servir de modelo para neutralizar campos relativos a ICMS/ISS.

Impacto prático

• Para contribuintes: evita que empresas sejam compelidas a realizar inscrições estaduais ou municipais e a cumprir obrigações acessórias estranhas à sua atividade apenas por exigência de sistemas autorizadores. Permite cumprir a obrigação de declarar IBS/CBS sem assumir enquadramentos indevidos de ICMS/ISS.
• Para municípios e estados: impõe a necessidade de rever regras de autorização de uso dos sistemas eletrônicos, revendo validações que vinculem emissão à enquadramento fiscal antigo; obriga criação de procedimentos e exceções técnicas.
• Para escritórios e consultores tributários: abre linha de trabalho em compliance documental, adequação de layouts, pedidos de regimes especiais e ações judiciais para impedir qualificações tributárias por via tecnológica.
• Para litígios em curso: decisões análogas podem ser utilizadas em contencioso administrativo e judicial para suspender exigências de inscrição ou apuração automática de tributos locais vinculadas à emissão de notas.

O que observar

• Regulamentação complementar: é imprescindível que a regulamentação federal e as notas técnicas prevejam mecanismos claros para emissão de documentos que não importem inscrição automática no cadastro estadual ou municipal — por exemplo, módulos nacionais, campos neutralizados, autorizações vinculadas ao cadastro único dos novos tributos ou regimes especiais.
• Risco de interpretação administrativa divergente: sem orientação uniforme, estados e municípios poderão adotar soluções distintas, gerando insegurança jurídica e necessidade de modulação de efeitos em ações coletivas ou representativas.
• Estratégias defensivas: advogados devem articular pedidos de tutela de urgência para impedir exigências de inscrição indevida e pleitear regimes especiais ou autorizações excepcionais quando a execução tecnológica obrigar ao uso de sistemas locais.
• Monitoramento de notas técnicas e atualizações sistêmicas: a Nota Técnica 007 da NFS-e indica caminho, mas a solução precisa ser estendida aos documentos originalmente ligados ao ICMS (NF-e, CT-e, NFCom). A harmonização entre layout, validações e cadastro nacional é condição de não transformação do instrumento em critério de sujeição.

A transição para IBS e CBS traz a promessa de simplificação, mas só a efetiva separação entre instrumento documental e qualificação material da operação preservará essa promessa. Sem salvaguardas técnicas e normativas, a chamada “herança tecnológica” pode resultar em aumento de obrigações e custos, contrariando os objetivos centrais da reforma tributária.