Secex-Consenso do TCU redesenha concessões rodoviárias em crise

A Corte de Contas, por meio da Secex-Consenso, passou a reestruturar contratos de concessão rodoviária e a influenciar diretamente escolhas técnico-políticas; consequência imediata: soluções negociadas ganham contornos técnicos produzidos ou validados pelo próprio TCU, alterando o panorama da relicitação e da governança contratual.

Contexto

A controvérsia vem da crescente utilização da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso) do Tribunal de Contas da União para mediar e homologar acordos que modificam contratos administrativos de concessão. A prática ganhou contornos regimentais com a Instrução Normativa do próprio TCU, conhecida como IN TCU 91/2022, que sistematizou procedimentos para soluções consensuais no âmbito da Corte. No setor rodoviário, as dificuldades herdadas da terceira etapa de concessões e a fraca efetividade das relicitações previstas na Lei 13.448/2017 colocaram o TCU numa posição central para viabilizar repactuações.

Divergências cruciais que justificam atenção técnica: (i) até que ponto o TCU, órgão de controle externo previsto no art. 71 da Constituição Federal, pode ultrapassar o papel de fiscalizador e competência probatória para participar da construção de escolhas de gestão contratual; (ii) quais são os limites à atuação da Secex-Consenso ante a discricionariedade do gestor público em definir prioridades de investimento; (iii) como conciliar a necessidade de celeridade e solução prática com exigência de estudos técnico-econômicos robustos que garantam segurança jurídica e previsibilidade.

O que foi decidido

A Secex-Consenso vem aprovando acordos de repactuação em vários trechos rodoviários, com decisões recentes envolvendo BR-101 (trechos ES/BA e RJ), BR-163/MS, BR-381/MG/SP e BR-116/PR/SP. O padrão empírico extraído desses casos aponta que: (i) quando há processos de relicitação em curso e estudos mais maduros, a Corte confronta as propostas consensuais com esses estudos prévios; (ii) quando não há relicitação e os estudos são incipientes, a Comissão responsável tende a gerar ou aprimorar a base técnica durante o próprio procedimento consensual — inclusive priorizando investimentos e revendo parâmetros econômico-financeiros.

Em suma, a Secex-Consenso não apenas valida acordos entre partes: em determinados cenários, atua como ator que complementa ou mesmo elabora elementos técnicos essenciais ao redimensionamento contratual. O efeito prático imediato é a homologação de soluções com menor dependência de estudos externos previamente produzidos, mas com maior protagonismo técnico da Corte e das unidades técnicas correlatas (por exemplo, ANTT atuando na revisão de parâmetros quando envolvida).

Base normativa e precedentes

• Art. 71, CF/88 — atribui ao Tribunal de Contas a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e entidades da administração direta e indireta.
• IN TCU 91/2022 — normativa interna que disciplina procedimentos de solução consensual e prevenção de conflitos no âmbito do TCU, legitimando formalmente o uso do instrumento.
• Lei 13.448/2017 — prevê mecanismos de relicitação de concessões e indicou alternativa administrativa para renovar projetos rodoviários; a baixa efetividade dessa lei motivou maior protagonismo do TCU.
• Prática consolidada do tribunal — a jurisprudência administrativa do TCU tem firmado entendimento sobre a possibilidade de mediação e homologação de acordos que alterem contratos administrativos, respeitados limites constitucionais e legais; quando necessário, a Corte exige contrapartidas e planos de ajuste.

Impacto prático

• Para advogados e consultores de infraestrutura: é imperativo antecipar que, além de negociar com a contratada e o gestor, será necessário dialogar com a Secex-Consenso e com unidades técnicas do TCU; estudos técnico-econômicos devem ser produzidos com padrão compatível ou ser preparados para sucumbir à revisão promovida pela Corte.
• Para concessionárias: acordos negociados poderão ser validados mesmo sem relicitação, mas isso eleva o risco de alterações substanciais nos parâmetros econômico-financeiros durante o processo consensual; contratos em crise podem ser redesenhados com perda de previsibilidade se os estudos iniciais forem insuficientes.
• Para a administração pública e reguladores (ex.: ANTT): o espaço de decisão discricionária sobre prioridades de obra e alocação de recursos tende a ser moldado por avaliações técnicas que emergem no âmbito do procedimento do TCU, exigindo coordenação institucional mais estreita.
• Para litígios em curso: decisões homologatórias da Secex-Consenso poderão ser arguidas em ações judiciais ou administrativas quanto à legalidade e limites do controle externo; a existência de documentos técnicos produzidos pela Corte fortalece a defesa da validade dos atos, mas também cria novos pontos de litigância sobre competência.

O que observar

• Limites constitucionais: é necessário monitorar se a atuação técnica da Secex-Consenso preserva a separação de funções entre controle e gestão, em observância ao art. 37 e ao art. 71 da Constituição. A floresta de precedentes do TCU servirá para aferir onde a atuação se torna indevida intervenção na discricionariedade administrativa.
• Segurança jurídica e previsibilidade: participantes devem exigir registro documental detalhado das premissas e das metodologias adotadas pela Comissão para evitar alegações posteriores de arbitrariedade.
• Riscos processuais e recursos: decisões da Secex-Consenso são passíveis de questionamento nos meios administrativos e judiciais; preparar estratégia recursal requer foco na competência do TCU, na motivação técnica e na observância de princípios administrativos.
• Próximos passos institucionais: cabe avaliar se será necessária modulação de efeitos, padronização de critérios técnicos ou até revisão normativa (legislativa ou regulamentar) para delimitar o papel do TCU nas repactuações e resgatar a centralidade da relicitação como mecanismo de mercado.

Em suma, a experiência recente mostra que a ação consensual do TCU tem funcionado tanto como instrumento de solução quanto como produtor de técnica pública. Isso resolve impasses práticos, mas impõe desafios de governança, legalidade e previsibilidade que atores públicos e privados precisarão gerenciar com maior sofisticação técnica e estratégica.