STF debate solução para evitar judicialização da reforma tributária

O Supremo Tribunal Federal tem se mobilizado para identificar e implementar soluções institucionais capazes de mitigar o risco de judicialização em massa e fragmentação jurisprudencial decorrentes da implementação da reforma tributária, especialmente diante da estrutura bifurcada de julgamento entre Justiça Federal e Estadual para tributos concebidos sob regime jurídico idêntico.

Contexto

A reforma tributária aprovada estabelece dois novos tributos principais: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Ambos foram desenhados para funcionar sob um mesmo marco normativo, observando regras idênticas em aspectos centrais como fatos geradores, bases de cálculo, imunidades, creditamento e não-cumulatividade.

Apesar dessa unidade conceitual, a Constituição Federal atribui competência à Justiça Federal para dirimir controvérsias sobre a CBS (integrada ao sistema federal de tributação), enquanto as questões relativas ao IBS permanecerão, em regra, no âmbito da Justiça Estadual. Essa dicotomia processual, combinada com a complexidade inerente ao pacto federativo brasileiro e à necessidade de interpretação conjunta de normas estruturalmente equivalentes, cria ambiente potencialmente fecundo para divergências jurisprudenciais, decisões contraditórias e insegurança jurídica generalizada durante a transição e consolidação do novo sistema.

O próprio STF reconheceu a lacuna ao lançar, em maio, edital de consulta pública conduzido pelo Centro de Estudos Constitucionais (CESTF), destinado a colher subsídios da comunidade jurídica sobre estratégias de contenção da litigiosidade. O edital explicitamente mencionou que a questão de competência jurisdicional envolvendo os novos tributos "ainda não foi devidamente equacionada".

O que foi decidido

O STF, por enquanto, não emitiu decisão definitiva sobre o assunto. Trata-se de fase exploratória e deliberativa, com o tribunal em busca de construir consenso institucional antes do surgimento das primeiras demandas de grande envergadura. O CESTF encerrou coleta de contribuições no final de junho e utilizará esses insumos para subsidiar as próximas etapas de análise interna.

Todavia, uma proposta robusta já circula nos círculos decisórios: durante sua gestão à frente do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o ex-presidente do STF Luís Roberto Barroso apresentou anteprojeto de emenda constitucional elaborado por grupo de trabalho interno. O modelo propõe a criação de uma jurisdição tributária compartilhada, com competência nacional exclusiva para julgar controvérsias envolvendo CBS e IBS. A estrutura funcionaria de forma predominantemente digital, inspirada nos Núcleos de Justiça 4.0, composta paritariamente por magistrados federais e estaduais. Processos relacionados à mesma operação econômica ficariam concentrados sob condução de um único juiz, enquanto em segundo grau turmas mistas (desembargadores de TJs e TRFs) atuariam na uniformização jurisprudencial. O próprio CESTF citou essa alternativa como objeto de estudos futuros.

Barroso alertou: "Se não encontrarmos uma solução para isso, prévia ao surgimento do problema, eu acho que isso não vai acabar bem em termos de judicialização."

Base normativa e precedentes

• Art. 109, I, CF/88 — Atribui à Justiça Federal competência para processar e julgar controvérsias sobre impostos da União, includindo a CBS enquanto tributo federal.

• Art. 125, CF/88 — Confere aos estados competência para organizar sua Justiça estadual, onde tramitarão ações relativas ao IBS, de natureza estadual-municipal.

• Emenda Constitucional nº 132/2023 — Reforma tributária que instituiu CBS e IBS e estabeleceu o marco normativo comum (fatos geradores, bases, imunidades, creditamento).

• Jurisprudência consolidada de uniformização — O STF historicamente tem se preocupado com divergências jurisprudenciais em matérias de grande impacto, como demonstra a edição de súmulas vinculantes e a modulação de efeitos de decisões.

• Precedentes em matéria de insegurança jurídica tributária — Discussões anteriores do tribunal sobre ICMS, ISS e outras figuras tributárias federativas revelam os riscos de fragmentação em tributos com elementos compartilhados.

Impacto prático

• Para contribuintes e empresas: Risco de receber decisões conflitantes sobre a mesma situação jurídica, dependendo do foro (Federal vs. Estadual), ampliando custos de compliance e litigação, além de criar insegurança no planejamento tributário durante a transição (até 2027, convivência com sistemas antigo e novo).

• Para a administração tributária: Possibilidade de cobrança desuniforme, disputas processuais sobre âmbito de competência das autoridades federais e estaduais, e maior volume de litígios sobre interpretação de regras supostamente idênticas.

• Para advogados e operadores do Direito: Necessidade de acompanhar jurisprudência bifurcada, redigir peças processuais adaptadas a procedimentos distintos (Justiça Federal vs. Estadual), e lidar com risco aumentado de conflitos entre decisões em foros diferentes.

• Para o Judiciário: Potencial explosão de demandas em ambos os segmentos, duplicação de esforço interpretativo, e risco de comprometer a própria eficácia da reforma, que foi concebida para simplificar o sistema tributário.

O que observar

Pontos críticos para monitoramento:

1. Tramitação de emenda constitucional: Se o anteprojeto do CNJ avançar, exigirá aprovação em Congresso Nacional (maioria absoluta em dois turnos), processo que pode enfrentar resistências políticas e setoriais.

2. Regulamentação complementar: A Lei Complementar que disciplinará CBS e IBS (ainda em elaboração) será decisiva para reduzir ambiguidades; falhas nessa regulação ampliarão demanda por interpreção judicial.

3. Decisões precedentes: O STF pode, antecipadamente, aprovar orientações vinculantes ou súmulas sobre pontos críticos de convergência entre CBS e IBS, reduzindo espaço para divergência.

4. Mecanismos de cooperação judiciária: Fora da via constitucional formal, protocolos operacionais entre Justiça Federal e Estadual (reuniões periódicas, julgados comunicados, grupos de trabalho) podem auxiliar na uniformização informal.

5. Risco de litigância coletiva: Ações civis públicas, ações coletivas de segurados e tributários podem acelerar consolidação de jurisprudência, acelerando também a revelação de inconsistências.

6. Prazo operacional: A reforma entra em vigor (fase operacional) em pouco mais de seis meses. Qualquer solução institucional deve ser implementada antes, não depois, como alertou Barroso.