STJ encerra aplicação da continuidade delitiva a infrações administrativas

Decisão em síntese: O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento no sentido de que a continuidade delitiva prevista no art. 71 do Código Penal não pode ser estendida automaticamente a infrações administrativas. A decisão, tomada de forma colegiada, tem efeito prático imediato sobre a possibilidade de se desmembrar uma sequência de infrações administrativas em múltiplas sanções, autorizando a aplicação de mais de uma multa em casos em que cada infração não esteja expressamente tratada como continuada na lei administrativa correspondente.

Contexto

A controvérsia nasce da tensão entre dois universos normativos: o direito penal, com institutos que disciplinam acumulação e continuidade delitiva, e o direito administrativo sancionador, que regula a responsabilização por infrações administrativas e cujo fundamento, forma do processo e sanções devem derivar de lei específica. O instituto da continuidade delitiva encontra-se regulado no art. 71 do Código Penal e serve, no âmbito penal, para agregar condutas semelhantes praticadas em condições de unidade de desígnio ou modo de execução, refletindo efeitos na dosimetria da pena.

Historicamente, tribunais superiores às vezes transferiram princípios penais para a seara administrativa quando há lacunas normativas, especialmente para evitar resultados manifestamente desproporcionais. Contudo, houve uma guinada que ganhou tração no STJ: a ideia de que a aplicação automática de institutos penais ao procedimento administrativo sancionador exige previsão legal expressa. Esse argumento foi reforçado por julgamentos do Supremo Tribunal Federal relativos à nova Lei de Improbidade Administrativa, nos quais se discutiu a inaplicabilidade de conceitos penais ao regime administrativo sem autorização legislativa clara.

A matéria tem repercussões práticas e teóricas relevantes porque delimita as ferramentas que a administração pública pode usar para modular sanções e porque interfere diretamente na proteção contra arbitrariedades estatais — por exemplo, impedindo que uma única fiscalização resulte em apenas uma multa quando a lei administrativa prevê múltiplas infrações autônomas.

O que foi decidido

A turma do STJ decidiu que a continuidade delitiva, enquanto instituto do direito penal (art. 71 do Código Penal), não pode ser aplicada espontaneamente para consolidar infrações administrativas em uma única sanção, salvo quando houver previsão normativa explícita no próprio regime administrativo. No caso concreto, envolvendo multas impostas pelo Inmetro a um supermercado, a corte entendeu que a sequência de infrações do mesmo tipo apuradas em uma única fiscalização pode ensejar diversas sanções administrativas independentes.

O relator destacou a existência de decisões monocráticas anteriores que já apontavam nesse sentido e apoiou sua argumentação em precedente do Supremo sobre a impossibilidade de transpôr mecanismos penais para ramos não-penais sem autorização legal. A votação foi unânime, consolidando entendimento jurisprudencial no STJ de que lacunas no direito administrativo sancionador não devem ser preenchidas por institutos do direito penal sem previsão expressa.

Base normativa e precedentes

• Art. 71, Código Penal (Decreto-Lei 2.848/1940) — regula a continuidade delitiva no âmbito penal; fundamento do instituto que foi recusado para aplicação automática no âmbito administrativo.
• Art. 5º, CF/88 — direitos e garantias processuais e princípios do devido processo legal, razoabilidade e legalidade que informam a proteção contra sanções arbitrárias.
• Lei da Improbidade Administrativa (Nova redação, Lei 14.230/2021) — objeto de debates no STF sobre a utilização de conceitos penais no campo administrativo; serviu de referência para a distinção entre regimes.
• Jurisprudência do STF (casos sobre retroatividade e inaplicabilidade de institutos penais ao administrativo) — voto vencedor do ministro relator em questão foi utilizado como inspiração para separar os campos normativos.
• Jurisprudência consolidada do STJ — decisões monocráticas e recentes julgamentos colegiados que caminharam para vedar a incorporação automática de institutos penais ao processo administrativo sancionador.

Impacto prático

• Para autarquias e órgãos sancionadores: limita o uso hermenêutico de institutos penais para reduzir número de multas; obriga a basear consolidações de infrações em previsão legal própria do regime administrativo.
• Para empresas e administrados: amplia a possibilidade de se verem responsabilizados por múltiplas sanções derivadas da mesma atuação fiscalizatória, quando a lei administrativa prevê infrações independentes; aumenta a necessidade de estratégias de defesa administrativa e judicial voltadas à contestação de cada auto de infração.
• Para a advocacia pública e privada: muda a pauta de contencioso — ações administrativas e recursos judiciais precisarão discutir, além do mérito das infrações, se existe previsão legal que permita tratamento agregador dos atos infracionais.
• Para o controle jurisdicional: facilita argumentos voltados à legalidade estrita do poder sancionador e à vedação de equívocos de analogia in malam partem, ao mesmo tempo que potencialmente aumenta o volume de litígios, pois cada multa poderá ser discutida separadamente.

O que observar

• Previsão legal específica: fique atento às normas administrativas setoriais que, eventualmente, contenham regras próprias de continuidade ou de agregação de infrações — nesses casos, a distinção feita pelo STJ não impede a aplicação do instituto se a lei administrativa assim dispuser.
• Risco de aumento de litígios e de decisões conflitantes: como o STF ainda não cristalizou idêntica cisão em todos os votos, pode haver dissensos entre tribunais e mesmo na jurisprudência futura do próprio STJ, exigindo acompanhamento de recursos repetitivos ou de julgamentos em afetas. A uniformização dependerá de novos precedentes ou de legislação expressa.
• Modulação de efeitos: questões sobre eventual modulação retroativa da decisão ou sobre seu alcance temporal e subjetivo podem surgir em demandas pendentes; partes devem considerar arguir repercussão e prejuízo concreto para pleitear efeitos favoráveis.
• Interpretação conforme a Constituição: operadores devem conjugar o novo entendimento com princípios constitucionais como legalidade (art. 37, CF/88), devido processo (art. 5º, CF/88) e a separação entre esferas sancionatórias, evitando soluções que impliquem esvaziamento de garantias processuais administrativas.

Em suma, a consolidação do STJ reforça a exigência de base legal específica para importar institutos penais ao direito administrativo sancionador. A decisão delimita o espaço de atuação do Estado punitivo-administrativo e abre uma nova fase de tensões interpretativas entre proporcionalidade sancionatória, legalidade estrita e eficiência da fiscalização. Operadores do direito administrativo e contencioso regulatório devem revisar teses defensivas e estratégias processuais à luz dessa orientação, bem como monitorar eventuais repercussões no STF e em cortes estaduais que atuarão na uniformização do entendimento.