STJ define exceções à regularidade fiscal em repasses públicos

Decisão em análise: A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça vai uniformizar a interpretação das exceções trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) que autorizam repasses voluntários a Estados e municípios mesmo quando não comprovada a regularidade fiscal e financeira; a Corte também irá examinar se regra da Lei 10.522/2002, aplicável a repasses federais, pode ser estendida a repasses estaduais, com efeito direto sobre convênios destinados a educação, saúde, assistência social e demais políticas públicas que pretendam ser enquadradas como exceção.

Contexto

A controvérsia nasce da necessidade de conciliar dois vetores normativos: por um lado, a regra geral da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que condiciona transferências voluntárias ao cumprimento de requisitos de regularidade fiscal e financeira; por outro, o §3º do art. 25 da mesma lei, que cria exceções para recursos destinados a ações nas áreas de educação, saúde e assistência social. A matéria vem retornando ao STJ em múltiplos mandados de segurança e recursos, em razão de decisões divergentes sobre o alcance do que se considera “ação de educação, saúde ou assistência social”.

O caso paradigmático que motivou a afetação trata de convênio para custeio de festejos juninos no município de Senhor do Bonfim/BA; o Tribunal de Justiça da Bahia autorizou o repasse apesar da irregularidade fiscal do ente beneficiário, entendendo que o gasto poderia ser enquadrado na exceção da LRF. Estado e Ministério Público estadual recorreram ao STJ defendendo interpretação restritiva: festividade cultural não seria ação de educação, saúde ou assistência social, e o comando de lei de 2002 versaria apenas sobre repasses federais.

A relevância prática é elevada: sem uniformização, decisões locais autorizam repasses para finalidades diversas (pavimentação, mercados, festejos, quadras) sob fundamento semelhante, o que implica risco de desvirtuamento do regime de responsabilidade fiscal e insegurança jurídica para gestores e controladores.

O que foi decidido

A 1ª Seção afetou o Tema 1.469 para fixar enunciado vinculante sobre as hipóteses em que a exigência de regularidade fiscal pode ser afastada. A afetação procura delimitar conceitos e evitar interpretações expansivas que hoje permitem o enquadramento de obras e serviços de infraestrutura e eventos culturais como “ações de educação, saúde ou assistência social”. A relatora apontou a necessidade de evitar que qualquer intervenção de interesse coletivo seja transformada em exceção, citando precedentes que restringiram o alcance em casos de pavimentação, reformas e construções esportivas.

Além da definição conceitual das três categorias, o tribunal deverá decidir se o art. 26 da Lei 10.522/2002 — que isenta repasses federais de restrições quando destinados a ações sociais ou destinadas a faixas de fronteira — é aplicável a repasses entre Estados e municípios. A questão envolve interpretação sistemática: se a norma de 2002 opera apenas no âmbito das transferências federais ou se guarda eficácia para afastar restrições em repasses estaduais, o que alteraria o tratamento de convênios celebrados por entes subnacionais.

Base normativa e precedentes

• Art. 25, LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) — disciplina transferências voluntárias e condiciona repasses à regularidade fiscal e financeira do ente beneficiário.
• § 3º, art. 25, LC 101/2000 — prevê exceção às exigências de regularidade para transferências destinadas a ações de educação, saúde e assistência social.
• Lei 10.522/2002, art. 26 — dispõe sobre repasses de recursos federais e afasta certas restrições quando os valores se destinam a ações sociais ou a faixas de fronteira; questão sobre alcance intergovernamental está em debate.
• Jurisprudência do STJ — precedente(s) citados pelo tribunal já restringiram o enquadramento de obras de infraestrutura e reformas no rol de exceções da LRF; a relatora destacou decisões anteriores que vedaram repasses nessas hipóteses.
• Princípios constitucionais aplicáveis (CF/88) — normas sobre finanças públicas e responsabilidade fiscal inserem-se no regime orçamentário e fiscal previsto pela Constituição, notadamente quanto à vedação ao desvios de finalidade e ao controle das despesas públicas.

Impacto prático

• Para gestores públicos: haverá maior segurança sobre quando convênios podem ser assinados sem a completa regularidade fiscal; uma decisão restritiva exigirá controle mais rigoroso antes da celebração de instrumentos de repasse.
• Para municípios e Estados em situação fiscal delicada: se o STJ delimitar estritamente as exceções, convênios para atividades culturais ou de infraestrutura poderão ser negados, reduzindo fontes de financiamento locais; por outro lado, claridade facilita planejamento e recurso a medidas compensatórias.
• Para advogados e procuradorias: a uniformização cria pauta de trabalho para impugnações e contestações administrativas e judiciais; será necessário produzir argumentação robusta para demonstrar que determinada despesa integra efetivamente educação, saúde ou assistência social.
• Para controles e Ministério Público: a fixação de critérios operacionais facilitará a fiscalização e a adoção de medidas preventivas contra fraudes e desvio de finalidade.

O que observar

• Redação da tese vinculante: atenção ao grau de concretude exigido para classificar uma ação como educação, saúde ou assistência social (objetivos, beneficiários e vinculação normativa do gasto).
• Alcance do art. 26 da Lei 10.522/2002: caso o STJ estenda sua aplicação a repasses estaduais, haverá repercussão prática imediata sobre convênios interestaduais e repasses entre entes subnacionais.
• Possibilidade de modulação dos efeitos: a Corte pode modular as consequências temporais da decisão para não prejudicar contratos já celebrados; advogados devem avaliar riscos e prazos recursais administrativos e judiciais.
• Recursos cabíveis: decisões que resultem em tese vinculante poderão atrair embargos de declaração ou questão de repercussão prática para ações envolvendo contratos celebrados com fundamento na interpretação anterior.

A uniformização pretendida pelo STJ busca conciliar o princípio da responsabilidade fiscal com a necessidade de manutenção de políticas públicas essenciais; o resultado definirá fronteiras importantes entre controle fiscal e autonomia local na celebração de convênios e transferências voluntárias.